Riforma costituzionale: il mio intervento in aula (17/07/2014)

Riforma costituzionale: il mio intervento in aula (17/07/2014) 283a Seduta (pomeridiana) Assemblea – Resoconto stenografico 17 luglio 2014

PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Palermo. Ne ha facoltà.

PALERMO (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE). Signora Presidente, ringrazio i relatori e i colleghi della Commissione affari costituzionali per il lavoro costruttivo svolto. È stata un’esperienza umanamente molto interessante. Si è già detto moltissimo su questi temi, per cui non tornerò su quanto detto da molti. Cerco di soffermarmi su quattro elementi che, a mio avviso, non sono stati evidenziati in modo sufficiente durante la discussione. Il primo punto concerne aspetti tecnici, modifiche apportate che, secondo me, hanno una portata significativa superiore alla scarsa attenzione che si è loro dedicata. Il testo, in realtà, in alcuni passaggi opera una manutenzione al funzionamento del sistema decisionale, non soltanto la semplificazione dell’attività legislativa e del rapporto di fiducia, ma anche la previsione dell’omogeneità dei decreti, l’introduzione di norme per la riduzione del ricorso alla decretazione di urgenza e importanti interventi in tema di elezione del Presidente della Repubblica; ma anche introduzione del ricorso preventivo alla Corte costituzionale in materia elettorale, la costituzionalizzazione dello statuto delle opposizioni, disposizione per aumentare l’efficacia dell’azione di Governo senza costringerlo a ricorrere troppo frequentemente al voto di fiducia.

Sono modifiche importanti che in parte razionalizzano la giurisprudenza costituzionale e in parte superano alcuni ostacoli emersi nella prassi parlamentare. Quindi vanno sicuramente salutati con favore; tuttavia peccano probabilmente di eccessiva contingenza, perché troppo tarati sulla situazione attuale e non sempre hanno il dovuto tono costituzionale, non sempre nel testo vi è realmente materia costituzionale, ma piuttosto di natura regolamentare. In qualche caso si rischia addirittura di sfiorare il ridicolo con disposizione non solo non costituzionali, ma nemmeno giuridiche come nel caso dell’articolo 64, in cui si è introdotto l’obbligo per i parlamentari di partecipare ai lavori di Aula e delle Commissioni: una disposizione palesemente inutile, ridondante e priva di sanzione. Per contro, sempre all’articolo 64, si introduce l’importante principio della garanzia di uno statuto dell’opposizione, ma la previsione è molto scarna e si delega invece tutto al Regolamento su una questione molto importante.

Per altri aspetti il testo viene appesantito e reso meno leggibile; tecnicamente forse non si poteva fare diversamente. Ricordo, ad esempio, che l’articolo 70 passa dalle attuali 9 parole a 332 e i rinvii a commi e lettere in cui il Senato partecipa all’attività legislativa, oppure alle materie delegabili alle Regioni o alla lista delle competenze e così via non sono di immediata lettura e fanno assomigliare il testo costituzionale in qualche passaggio più ad una brutta legge, come quelle che siamo abituati ad approvare, che ad un testo costituzionale. Ma al netto di queste e di altre lacune, si tratta nel complesso di un indubbio passo avanti su diversi aspetti, che hanno fino ad ora rallentato e appesantito l’attività legislativa. Si razionalizza infatti la forma di Governo, qualcosa che le altre democrazie occidentali hanno fatto prima di noi. Ne avevamo assolutamente bisogno, perché la scelta dei costituenti di mantenere la forma di Governo molto ampia e determinabile nel concreto dispiegarsi del rapporto tra le forze politiche ha mostrato di non essere stata in realtà una scelta particolarmente felice. Secondo punto: che cosa c’è e che cosa manca in questo testo? Come ho già detto, nel testo c’è molto: c’è la parziale e necessaria razionalizzazione della forma di Governo, la nuova disciplina del processo legislativo, molti miglioramenti anche in tema di trasferimento di funzioni alle singole Regioni (ai sensi dell’articolo 116, comma terzo), la costituzionalizzazione dei costi standard. Che cosa manca, però? Manca una visione moderna del processo decisionale, che non può esaurirsi nel rapporto tra Governo e Parlamento (come invece è sembrato di sentire, anche in molti interventi svolti in quest’Aula), spostando il baricentro a volte da una parte e a volte dall’altra. Il procedimento legislativo è stato riformato e si è anche intervenuti sulla seconda gamba tradizionale della democrazia – quella diretta – per cui ci sono state innovazioni – che possono piacere o meno – ad esempio in tema di referendum e si è anche prevista una corsia preferenziale per le proposte di legge di iniziativa popolare. Sono tutte cose su cui si può convenire o meno, ma che sicuramente rappresentano un ammodernamento del processo decisionale tradizionale. Ci si è però dimenticati che un moderno processo decisionale non si limita all’integrazione tra democrazia rappresentativa e democrazia diretta: esse sono entrambe evidentemente indispensabili, ma non sono più sufficienti e sono entrambe legate alla volontà di maggioranze occasionali o addirittura di minoranze particolarmente attive. Nel testo attuale non c’è alcun cenno, ad esempio, alla democrazia partecipativa, che invece è il tema del futuro e che non coincide affatto con la democrazia diretta, ma che consiste proprio in quegli strumenti, che altrove sono molti diffusi, di attenuazione del principio maggioritario (perché in realtà è di questo che stiamo parlando). Forme come la deliberazione, il dibattito pubblico, la consultazione preventiva o la pianificazione strategica costituiscono degli elementi che non possono mancare in un sistema moderno e pluralista, che deve attenuare il principio maggioritario e non accentuarne la brutalità, perché di questo stiamo soffrendo. Questa mancanza si riscontra, paradossalmente, proprio nel momento in cui il Governo lancia sempre più spesso (ed è un fatto molto positivo) delle consultazioni pubbliche su temi diversi e quindi mostra di aver colto l’importanza del metodo partecipativo. Molte Regioni hanno approvato delle leggi su questa materia e c’è insomma la possibilità di correggere in Assemblea questo elemento.

Il terzo punto che voglio trattare riguarda la questione del Senato. Purtroppo, tutta l’attenzione politica e mediatica è stata concentrata sul Senato e sulla sua riforma. Ciò che è uscito dai lavori della Commissione è sicuramente molto più sensato rispetto al testo iniziale; purtroppo è rimasto un equivoco di fondo, che non è stato risolto per ragioni politiche. Per quanto tali ragioni siano comprensibili e note, non possono essere dei criteri soltanto politici che ispirano una revisione costituzionale perché la politica è effimera e la Costituzione ha almeno la pretesa di essere eterna. L’equivoco è quello delle funzioni del Senato. Tutto è stato subordinato alla questione dell’elettività o meno dei senatori, ma tale questione ha spostato l’attenzione rispetto alla vera domanda, che è quella delle funzioni, e ha anche canalizzato l’opposizione al testo – devo dire, purtroppo – sul punto meno rilevante tra tutti quelli – e sono molti – per i quali questo testo può essere criticabile. La questione è invece semplicissima: si vuole un Senato politico o un Senato territoriale? Sono due cose diverse. Se il Senato è territoriale, non solo non serve renderlo elettivo, ma ciò è addirittura controproducente, perché in tal modo si rappresenta un criterio politico, anziché quello territoriale, e quindi non servirebbe l’immunità e via discorrendo. Se invece il Senato è politico, il principio democratico esige evidentemente che esso sia elettivo, con tutto ciò che ne consegue, compresa l’immunità per i senatori. Invece di partire dalle funzioni per arrivare alla composizione, come sarebbe stato logico e naturale, si è partiti dalla composizione per ricavarne le funzioni. In questo dibattito abbiamo sentito moltissime e valide ragioni di critica alla nuova composizione del Senato, basate proprio sul principio democratico. Cito per tutti – anche se ce ne sono stati altri – l’intervento molto bello e coerente del senatore Chiti; intervento coerente con una certa impostazione e visione del costituzionalismo, quella per cui la legittimazione può derivare solo dall’elezione. Ma è davvero così oggi? Era così un tempo, ma siamo in una fase diversa del costituzionalismo, una fase in cui convivono, in realtà, legittimazioni diverse, che non sono tutte elettive. Altrimenti, per fare un paradosso ma neanche troppo inverosimile, bisognerebbe pensare di eleggere i giudici, i direttori dei giornali o i dirigenti generali dei Ministeri, che in quest’Aula sappiamo tutti benissimo contano infinitamente di più dei parlamentari nella scrittura delle leggi. Questo ormai non è più il tempo della sola legittimazione elettiva, è il tempo della legittimazione plurima, e le Costituzioni servono proprio a limitare il potere senza renderlo meno efficiente, riducendo a sistema le diverse legittimazioni, che sono sia quella elettiva, che quelle tecnica, giudiziaria, internazionale e sovranazionale e territoriale.

La sfida del costituzionalismo moderno, che lo rende anche complesso seppure affascinante, è proprio quella di cercare di condurre a sistema questi elementi, più che rimpiangere il tempo in cui la legittimazione derivava solo dalle elezioni. Forse era meglio prima. Può darsi, non voglio dire di sì o di no. Dico soltanto che non è più questa la fase. Il Senato che si delinea dovrebbe rappresentare la legittimazione territoriale. Questa era l’idea e il testo base del Governo presentava un Senato – diciamocelo – del tutto inutile, ma coerente con la non elettività, tutti sindaci o quasi e un po’ di nominati dal Presidente della Repubblica; un Senato territoriale, ma senza alcuna funzione per i territori, una cosa assurda sul piano logico, ma coerente con la scelta di non eleggere i senatori. Quindi anche il testo del Governo scontava questo problema iniziale di partire dalla scelta di non eleggere e poi farne derivare una composizione. Il testo uscito dalla Commissione, per fortuna, corregge molte storture ma ci consegna un Senato che ancora non è né carne né pesce, perché è un po’ territoriale (ora fortunatamente con una prevalenza della componente regionale) e un po’ politico, con l’attribuzione di funzioni politicamente assai significative. Ad esempio, il Senato partecipa alla legislazione in modo paritario in diversi ambiti rilevanti, ma incomprensibilmente non in uno dei settori di maggiore interesse per le Regioni, cioè il coordinamento della finanza pubblica. Esso può svolgere attività conoscitive, formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera e può intervenire con un veto sospensivo su qualunque disegno di legge approvato dalla Camera. Queste sono funzioni politiche, che ne fanno una Camera politica, che coerentemente poi prevede l’immunità per i suoi componenti, ma fornisce evidentemente anche seri argomenti ai sostenitori dell’elettività, perché più è politica e più deve essere elettiva, meno lo è meno deve essere elettiva. È abbastanza semplice. Le funzioni territoriali, che invece dovrebbero essere la spina dorsale, sono molto attenuate e il collegamento coi territori è dato solo dalla composizione del Senato, peraltro determinata sul piano politico e non territoriale perché poi i nuovi senatori siederanno per appartenenze politiche e non per Regioni di provenienza. Pertanto, occorrerebbe forse cercare, nella misura del possibile, di accentuare la natura territoriale del Senato, farne non una Camera con pochi poteri e quei pochi più di natura politica che territoriale, bensì un organo di incardinamento delle Regioni nel processo decisionale legislativo nazionale. Così avrebbe senso non eleggere i senatori, non prevedere indennità, né immunità e tutto il resto. Siamo ancora in tempo per togliere il carro da davanti ai buoi e dare alle cose l’ordine logico che richiedono. L’ultimo punto è l’aspetto secondo me principale, ossia i rapporti tra lo Stato e le Regioni, che è la vera questione problematica di questa riforma. È problematica perché è figlia di un errore più concettuale che giuridico e che rischia di avere conseguenze molto pesanti per il Paese, immaginando una gestione dal centro di tutte le complessità e le diversità che arricchiscono l’Italia; diversità territoriali, linguistiche, culturali, tutte cose che vengono in qualche modo ignorate, in una logica di centralismo direi, veramente, culturale, anche non voluto, implicito, che viene assorbito acriticamente più che pensato coscientemente, che distorce la realtà e quindi non può funzionare, proprio perché va a disciplinare una realtà immaginata, che non corrisponde alla realtà dei fatti.

Per tanto tempo abbiamo avuto le Regioni senza una Camera che le rappresentasse. Adesso avremo una Camera delle Regioni senza più le Regioni: nell’indifferenza e talvolta perfino nell’apparente soddisfazione di molti, questa riforma azzera le Regioni ordinarie. Le riduce a meri organismi di coordinamento amministrativo, che potranno al massimo approvare alcuni atti di natura amministrativa che per pudore saranno chiamati leggi ma che non lo saranno in senso materiale e non potranno avere alcun contenuto normativo, perché in tal caso sarebbero incostituzionali, visto che tutta la potestà legislativa torna allo Stato. E nemmeno sul piano amministrativo poi le Regioni potranno fare molto, perché si reintroduce il principio del parallelismo all’articolo 118 che era stato superato dalla riforma del 2001. Quindi si torna più indietro della Costituzione del ’48 su questo. E quando il diritto diventa multilivello – bella espressione, che viene spesso utilizzata, ma che viene poi svuotata di contenuto – si pensa, allo stesso tempo, di accentrare tutto in un solo livello. Le materie diventano nei fatti integrate e, quindi, tutte materialmente concorrenti e si elimina al tempo stesso la competenza concorrente. Si salvano per ora, almeno in parte e per fortuna, le autonomie speciali, ma anche queste si troveranno in difficoltà, perché saranno accerchiate da territori sempre meno autonomi e si troveranno di fronte ad una Corte costituzionale cui vengono date delle armi potentissime per l’accentramento dei poteri, come il ritorno dell’interesse nazionale e, addirittura, la doppia clausola di supremazia che, già prevista all’articolo 120, viene ora ribadita e rafforzata all’articolo 117, proprio per essere sicuri che il concetto sia chiaro. Definirei in realtà la clausola di salvaguardia delle autonomie speciali una norma airbag, che attutisce il colpo, che comunque rimane. La direzione in cui si va, quindi, è la stessa per tutti. E che cosa succederà ancora? Lo Stato, già affetto dalla grave malattia della sovraproduzione normativa, invece di delegificare, sarà costretto a fare sempre più leggi perché alle Regioni non residua più niente e tutte le leggi saranno fatte dallo Stato, in particolare da una sola Camera, che sarà ancora più intasata e rischierà di lavorare ancora peggio di quanto già accade oggi. Se il testo non migliora su questo punto, lo Stato farà, per esempio – se ne è già discusso – leggi per disciplinare lo sport piemontese della pallapugno – e guardo la relatrice Finocchiaro – visto che acquisterà la competenza esclusiva in materia di ordinamento sportivo tout court e non solo nazionale. Lo Stato farà i piani urbanistici, perché il governo del territorio passerà allo Stato. Sì, ci sono disposizioni «generali e comuni» – nuova categoria di qualificazione incerta – ma, se ci basiamo invece sulla vecchia categoria delle norme generali, sappiamo che in realtà sono estremamente dettagliate. Lo Stato deciderà che in un’università si potrà fare ricerca in una determinata materia e in un’altra in una diversa, perché competente sulla programmazione strategica della ricerca scientifica. Gli esempi sarebbero moltissimi. Accadrà allora che le Regioni o si piegheranno o ricorreranno in giudizio, il che potrebbe essere comunque peggio.

L’errore concettuale, dunque, è pensare che un Paese complesso e differenziato come il nostro possa essere governato efficacemente dal centro, con l’illusione che una legge uguale per tutti abbia anche lo stesso effetto per tutti, ma sappiamo già che non è così. Questo approccio, tra l’altro, oltre ad essere semplicistico, rischia di provocare un’eterogenesi dei fini, perché produce un effetto opposto a quello voluto. L’obiettivo nobile, coerente e comprensibile di razionalizzare il confuso disegno della riforma del 2001 va benissimo; dopo di che, il rimedio rischia di essere peggiore del male, visto che qui il rimedio è una semplicistica distruzione delle Regioni, nell’illusione che, uccidendo il contendente, si elimini anche il contenzioso. Ma aumenta il contenzioso o si schiaccerà ogni istanza di autogoverno e, in entrambi i casi, la prospettiva è molto preoccupante. Il decentramento, infatti, non è in realtà soltanto un metodo di Governo – peraltro assolutamente necessario in un Paese così asimmetrico e differente come l’Italia – ma è molto più di questo: è in realtà uno straordinario ed indispensabile sistema di contrappesi e di limiti al potere, proprio perché lo deconcentra. Molti nel dibattito hanno sostenuto che in questa riforma vi sia un rischio autoritario: francamente non lo credo ma, se c’è, non sta nella mancata elettività dei senatori né nelle corsie preferenziali per il Governo nell’attività legislativa, quanto piuttosto nell’annullamento dell’autonomia regionale tout court, dell’idea stessa dell’autonomia in senso ampio. E questo può essere problematico. Chiudo con una piccola riflessione di carattere teorico – permettetemi – ma la teoria ha degli impatti pratici molto significativi: a che cosa serve una Costituzione e la modifica di una Costituzione? La grande rivoluzione culturale dello Stato liberale è il fatto che non prevale più un solo interesse. Prima prevaleva l’interesse del sovrano nello Stato assoluto, quello dell’autorità religiosa nello Stato confessionale, quello nazionale nello Stato autoritario, quello di classe nello Stato socialista e via discorrendo. Oggi, invece, nello Stato liberale e, ancora di più, in quello costituzionale di diritto, l’essenza stessa di una Costituzione è il riconoscimento dell’esistenza di una pluralità di interessi e della legittimità anzi della positività quasi del loro reciproco conflitto, che è dunque positivo. Nello Stato costituzionale di diritto la legge è vincolata sotto il profilo formale e sostanziale. Il legislatore nazionale compete con altri legislatori (internazionale, europeo, regionale, con il popolo attraverso la democrazia diretta). La legge non è più in regime di monopolio e, in questo modo, si recupera quella pluralità che la rivoluzione francese aveva cercato di sradicare. Questa riforma ha l’obiettivo di semplificare il processo decisionale e la struttura istituzionale. È un bene, perché l’attuale sistema è troppo macchinoso: lo vediamo tutti i giorni e su questo non può esservi dubbio. La scommessa è trovare il punto di equilibrio tra la necessità di semplificare e il rischio di mettere in discussione le acquisizioni dello Stato costituzionale di diritto.

Non c’è evidentemente una risposta unica su dove sia questo bilanciamento, ma è essenziale vigilare affinché non si torni al tempo della Rivoluzione francese, al primato della legge statale su ogni altra fonte e alla Costituzione come semplice legge politica. L’alternativa a questa riforma è l’immobilismo, e non ce lo possiamo permettere evidentemente. Non fosse che per questo bisogna avere fiducia in questa riforma e soprattutto impegnarsi per cercare di migliorare: il lavoro svolto in Commissione è un esempio del fatto che ciò è possibile. Certo, non dimentichiamoci che la Costituzione è un processo. Questo passaggio è una tappa di questo processo. C’è ancora margine per migliorare, ma non dobbiamo soltanto guardare alla contingenza, dobbiamo pensare che una Costituzione non serva soltanto a risolvere solo i problemi dell’oggi, ma soprattutto ad anticipare e a prevenire quelli di domani. Usciamo dalla logica contingente e cerchiamo di guardare un po’ più avanti. (Applausi dal Gruppo Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE).