Revisione della Parte II della Costituzione – Verfassungsreform

La senatrice Anna Finocchiaro in una foto del 7 novembre 2014.
ANSA / MATTEO BAZZI

Iniziata la terza lettura della riforma costituzionale in Senato. Una chiara e precisa spiegazione del testo e della situazione attuale è contenuta nella relazione della Presidente Finocchiaro.

Im Senat hat die dritte Lesung der Verfassungsreform begonnen. Die Präsidentin des Verfassungsausschusses, Anna Finocchiaro, erklärt im folgenden Beitrag mit klaren Worten den Text und schildert den bisherigen Iter sowie den aktuellen Stand der Reform.

 

7 luglio 2015

DDL COST. 1429-B

(REVISIONE DELLA PARTE II DELLA COSTITUZIONE)

relazione della Presidente Anna Finocchiaro

Il disegno di legge di riforma della Parte II della Costituzione è stato approvato in prima lettura dal Senato l’8 agosto del 2014, dopo un ampio dibattito che, nel corso dei mesi, si era arricchito di numerosi contributi. Ricordo, in proposito, che l’esame in Commissione fu preceduto da un’articolata indagine conoscitiva, durante la quale furono invitati in audizione rappresentanti delle istituzioni, delle organizzazioni economiche, ma soprattutto un numero significativo di esperti, in gran parte costituzionalisti.

Presso la Camera dei deputati, l’esame del progetto di riforma costituzionale ha avuto inizio l’11 settembre 2014 e si è concluso, anche in quella sede dopo un’approfondita discussione, il 10 marzo di quest’anno.

Poiché il testo è stato modificato in diversi punti durante l’esame presso l’altro ramo del Parlamento, il Senato è chiamato ad una terza lettura, sempre nell’ambito della prima deliberazione, secondo le procedure di revisione previste dall’articolo 138 della Costituzione.

Gli aspetti più qualificanti del progetto di riforma hanno riguardato, come è noto, il superamento del bicameralismo paritario e il tema del riparto di competenze legislative tra lo Stato e le Regioni e l’assetto complessivo del sistema delle autonomie locali.

Per quanto concerne il primo tema, possiamo tutti constatare che, all’esito delle due letture parlamentari, è confermata la scelta di superare il bicameralismo paritario e di escludere il Senato dal circuito fiduciario.

La riforma del modello parlamentare bicamerale, nella prospettazione che ha finora assunto durante questo iter di revisione, si indirizza su tre linee di intervento che, pur strettamente connesse sul piano logico, possono essere tenuto distinte da un punto di vista argomentativo: la natura del Senato, la sua composizione, le funzioni che è chiamato a svolgere nell’ordinamento.

Mi soffermerò quindi, in primo luogo, sugli articoli 55, 57 e 70 della Costituzione, così come modificati nel corso del procedimento parlamentare di revisione, con particolare riguardo alle modificazioni apportate dalla Camera dei deputati.

Il nuovo articolo 55, quinto comma, della Costituzione definisce la natura della seconda Camera, affermando che essa rappresenta le istituzioni territoriali. Tale formula, contrapposta all’altra, contenuta nel secondo comma (ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione) è fondamentale per comprendere l’intento riformatore.

Essa rinvia al tema della rappresentanza e dei sui possibili canali, evocando un dibattito che affonda le sue radici nei lavori dell’Assemblea costituente e che richiama espressamente, in ragione delle intime connessioni alle quali ho fatto riferimento, la composizione e le funzioni del Senato.

D’altra parte, la formula presente nell’articolo 57 della Costituzione attualmente vigente (Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale) reca impressa una traccia significativa, che pure non trovò una compiuta realizzazione, della feconda e articolata discussione che animò il dibattito dei costituenti sul ruolo della seconda Camera nel sistema parlamentare e sulla opportunità che questa offrisse un diverso canale di espressione della rappresentanza e un diverso metodo di selezione della classe politica.

La classica rappresentanza indifferenziata avrebbe dovuto coniugarsi con la rappresentanza di altre categorie di interessi, in particolare quelli riconducibili ai territori, in coerenza con le istanze regionalistiche che, in seno all’Assemblea, avevano trovato un consenso ampio e trasversale.

È a tutti noto il contributo offerto da Costantino Mortati, in numerosi suoi interventi, in favore di una forma di rappresentanza che si adeguasse alla complessità della struttura dello Stato moderno e riflettesse questa nei suoi aspetti più significativi. Ricordo in proposito due articoli dell’insigne giurista: il primo Il potere legislativo: unicamerale o bicamerale, pubblicato in Realtà Politica  il 16 maggio 1946; il secondo, pubblicato su Cronache sociali il 30 settembre 1947, con il titolo La seconda Camera.

Benché l’evoluzione del sistema costituzionale italiano abbia portato ad una progressiva assimilazione delle due Camere, con il conseguente superamento delle differenze inizialmente previste, la tensione verso un modello bicamerale differenziato ha rappresentato una costante nelle riflessioni di politica costituzionale e nelle istanze riformatrici che hanno attraversato la vita delle istituzioni soprattutto negli ultimi trent’anni. La scelta compiuta oggi costituisce un approdo maturo e adeguatamente ponderato, capace di recuperare quella vocazione originaria presente agli albori dell’età repubblicana.

Certamente, nel momento in cui si sceglie di diversificare la rappresentanza delle due Camere, occorre tenere conto della modalità di composizione dell’organo, che dovrà riflettere, a sua volta, lo scopo per il quale esso è concepito nell’ordinamento. Ricordava Alfonso Tesauro, in un articolo del 1951 (Il sistema bicamerale nell’esperienza costituzionale), che “la seconda Camera va considerata in relazione all’ordinamento in cui deve trovare attuazione e, in particolare, avendo presente lo speciale fine che si vuole realizzare, il contributo, cioè, che si ha in programma di apportare al complesso delle forze esistenti”, cioè al sistema istituzionale e ai suoi organi.

In questo senso, la composizione è un elemento non certamente di dettaglio, ma essenziale per la coerenza del progetto riformatore.

Il nuovo articolo 57 prevede, come è noto, che il Senato sia composto da cento senatori: a) 95 senatori sono eletti dai consigli regionali e dai consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano (di questi 95, 74 eletti tra i membri dei consigli regionali, 21 eletti tra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori, nella misura di 1 per ciascun consiglio); b) 5 senatori sono di nomina presidenziale, scelti tra coloro che hanno illustrato la patria per altissimi meriti in campo sociale, scientifico, artistico e letterario e durano in carica sette anni. A questi 100 senatori si aggiungono i Presidenti emeriti della Repubblica.

Le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei componenti del Senato tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale e locale, sono regolate, in base all’articolo 57, sesto comma della Costituzione, con legge approvata da entrambe le Camere. La medesima disposizione esplicita i criteri da seguire nell’attribuzione dei seggi, che deve tenere conto dei voti espressi e della composizione di ciascun consiglio, secondo una logica di ispirazione proporzionale. Come è noto, all’articolo 39, comma 1 del disegno di legge costituzionale, si prevede una disciplina transitoria, anch’essa fondata su una logica proporzionale, da applicare fino all’entrata in vigore della nuova legge elettorale.

Come ho detto, la composizione del Senato costituisce uno snodo di assoluto rilievo sul piano strettamente giuridico costituzionale e, nello stesso tempo, rappresenta – non sfugge a nessuno – un punto molto sensibile sul piano squisitamente politico. Sulla questione si consumerà certamente un confronto molto serrato tra le forze politiche, all’interno dei singoli Gruppi e nella dialettica Parlamento-Governo.

La Camera dei deputati ha mantenuto l’impianto definito in prima lettura, pur compiendo un intervento di modifica puntuale in relazione alla durata del mandato dei senatori che, in base alla modifica apportata, coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai (e non più nei) quali sono stati eletti.

Peraltro, proprio a seguito di questa modifica, si palesa una possibile contraddizione tra la disposizione così come modificata e la norma contenuta nell’articolo 66 della Costituzione. Da una parte, infatti, in base al nuovo articolo 57, il mandato dei componenti della seconda Camera, anche se sindaci, sembrerebbe durare quanto il Consiglio regionale che li ha eletti (si potrebbe pertanto prospettare l’ipotesi di un sindaco che non esercita più le funzioni di governo locale, ma continua ad essere senatore fino alla scadenza del Consiglio regionale che lo ha eletto). Dall’altra parte, il nuovo articolo 66 della Costituzione stabilisce, al contrario, che il Senato prende atto della cessazione della carica elettiva regionale o locale e della conseguente decadenza da senatore, facendo così presupporre che la durata della carica coincida con quella che il senatore contestualmente ricopre a livello locale.

Sempre in riferimento alla composizione, occorre rilevare che le modalità di elezione dei senatori, così come definite all’esito delle prime letture dell’iter di revisione, unitamente alla permanenza di divieto di mandato imperativo, parrebbero richiamare criteri di natura politica, suscettibili di sovrapporsi alle dinamiche di composizione più propriamente territoriale, che pure, nelle intenzioni iniziali, avrebbero dovuto prevalere. Tale soluzione potrebbe riflettersi sulla strutturazione interna del nuovo Senato. In proposito, ricordo che, nel testo definito dopo il doppio passaggio parlamentare, in riferimento alle Commissioni in sede deliberante e alle Commissioni d’inchiesta, si afferma espressamente che la loro composizione, solo alla Camera dei deputati, deve rispecchiare la proporzione dei Gruppi parlamentari, lasciando impregiudicate le possibilità di articolazione interna del Senato. Il silenzio sul punto rivela un margine di incertezza, perché il modello prescelto è suscettibile di riproporre criteri di composizione politica, seppure mediati dal criterio della rappresentanza territoriale. Nello stesso tempo, però, questo tipo di composizione potrebbe essere funzionale a fare del Senato una vera camera parlamentare, capace di integrare la rappresentanza in chiave pluralistica.

All’articolo 64 della Costituzione si prevede che entrambi i Regolamenti delle Camere garantiscano i diritti delle minoranze parlamentari, presupponendo la presenza di “minoranze” anche al Senato. La Camera è intervenuta sul punto, aggiungendo espressamente che sia solo il Regolamento della Camera dei deputati, legata dal rapporto fiduciario con il Governo, a disciplinare lo statuto delle “opposizioni”. Occorrerebbe, dunque, capire che tipo di “minoranze” esprimerebbe il Senato, nel momento in cui esso è posto al di fuori del circuito fiduciario e della dialettica maggioranza-opposizione.

La Camera dei deputati è intervenuta, poi, sull’articolo 66 della Costituzione, riguardante la verifica dei poteri. Il testo licenziato dal Senato prevedeva che entrambe le Camere giudicassero dei titoli di ammissione dei propri componenti, mentre solo la Camera giudicasse delle cause sopravvenute di ineleggibilità e incompatibilità. La modifica apportata dall’altro ramo del Parlamento attribuisce espressamente al Senato la competenza a giudicare delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità dei propri componenti, mentre, rispetto alla cessazione della carica elettiva regionale e locale, si ha mera presa d’atto, da parte del Senato, della conseguente decadenza da senatore.

Occorre ora indirizzare la riflessione sull’altro nodo teorico fondamentale in materia di bicameralismo, ovvero le funzioni della seconda Camera, tema strettamente connesso a quello della composizione e anch’esso fortemente dibattuto negli ultimi anni.

Appare ormai matura la scelta volta al superamento del bicameralismo paritario. Come detto, si registra un consenso ampio e trasversale per un bicameralismo differenziato che sappia garantire efficienza al sistema, assicurando ad entrambe le Camere ruolo e funzioni coerenti.

Ci attende, dunque, una riflessione non formale, che colga gli snodi più rilevanti della questione, certamente nel solco del lavoro fin qui compiuto.

Al riguardo, occorre distinguere due ambiti: da una parte, il ruolo della seconda Camera nel procedimento legislativo; dall’altra, le nuove funzioni che il Senato potrebbe svolgere nell’ordinamento costituzionale, una volta portato a compimento il processo di revisione.

Per quanto riguarda il procedimento legislativo, certamente l’apporto della seconda Camera appare attenuato nel nuovo modello costituzionale, dal momento che la partecipazione del Senato, salvo alcune eccezioni, è solo eventuale, ma non si smarrisce del tutto.

Il Senato, oltre a conservare una competenza paritaria su alcune tipologie di leggi, può proporre modificazioni al testo di tutti i disegni di legge, continuando a svolgere così, seppure in forme diverse, una funzione di “chambre de réflexion“.

Le modifiche apportate dalla Camera dei deputati, per quanto possano sembrare non particolarmente invasive, hanno comunque inciso sugli indirizzi di riforma assunti nel primo passaggio parlamentare.

In riferimento alle materie sulle quali permane la competenza paritaria delle due Camere, la Camera ha reso esplicito l’elenco, precisandolo rispetto a quanto deciso dal Senato.

Sono di competenza bicamerale paritaria: le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali; le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione, di cui all’articolo 71; le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane, nonché le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; le leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione delle politiche dell’Unione europea; le leggi che determinano i casi di ineleggibilità e incompatibilità con l’ufficio di senatore (articolo 65, primo comma); le leggi che regolano le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato, nonché le modalità per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale (articolo 57, sesto comma); le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (articolo 80, secondo periodo);  la legge che disciplina l’ordinamento di Roma Capitale (articolo 114, terzo comma); le leggi che, in presenza di determinati presupposti e secondo una particolare procedura, attribuiscono alle Regioni a statuto ordinario ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (articolo 116, terzo comma); le leggi che stabiliscono norme di procedura per la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell’Unione europea e all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nonché leggi che disciplinano le modalità di esercizio del relativo potere sostituivo in caso di inadempienza (articolo 117, quinto comma); le leggi che disciplinano casi e forme per la conclusione di accordi tra le Regioni e Stati esteri, ovvero per la conclusione di intese tra le Regioni ed enti territoriali interni ad altro Stato (articolo 117, nono comma); le leggi che determinano i principi generali per l’attribuzione di un proprio patrimonio a Comuni, Città metropolitane e Regioni (articolo 119, sesto comma); le leggi che definiscono le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi dello Stato siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione, nonché  le leggi che stabiliscono i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall’esercizio delle rispettive funzioni (articolo 120, secondo comma); la legge che stabilisce la durata degli organi elettivi regionali e i relativi emolumenti, nonché i principi fondamentali nei limiti dei quali sono disciplinati il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale; la legge che stabilisce principi fondamentali per promuovere l’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza all’interno degli organi elettivi regionali (articolo 122, primo comma); la legge che, in presenza di determinati presupposti e con un procedimento ad hoc, consente che i Comuni che ne facciano richiesta siano staccati da una Regione e aggregati a un’altra (articolo 132, secondo comma).

Al Senato era stato introdotto, durante l’esame in Assemblea, con voto segreto, un inciso all’articolo 55, che prevedeva una competenza legislativa paritaria anche nelle materie di cui agli articoli 29 e 32, secondo comma della Costituzione, ovvero nelle materie riguardanti il matrimonio, la famiglia e i trattamenti sanitari. La Camera dei deputati ha soppresso questa ulteriore competenza.

Per quanto riguarda tutti gli altri disegni di legge, si conserva l’impianto basato su un procedimento monocamerale partecipato, nel quale il Senato ha il potere di proporre modificazioni del testo, sulle quali la Camera si pronuncia in via definitiva.

La procedura di approvazione rafforzata – nei termini di una votazione finale a maggioranza assoluta da parte della Camera –  è limitata alle sole leggi con le quali lo Stato può intervenire in materie non riservate alla sua legislazione esclusiva (cosiddetta “clausola di supremazia”), di cui all’articolo 117, quarto comma della Costituzione.

Gli altri casi di procedure di approvazione rafforzata, previsti nel testo definito in prima lettura dal Senato, in parte sono stati ricondotti alla competenza bicamerale paritaria, in parte sono stati riassorbiti nel procedimento ordinario di approvazione.

Sono state ricondotte alla competenza bicamerale paritaria le seguenti leggi:

1. a) leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione delle normative e delle politiche dell’Unione europea; b) legge che disciplina l’ordinamento di Roma Capitale (articolo 114, terzo comma); c) leggi che stabiliscono norme di procedura per la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell’Unione europea e all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nonché le leggi che disciplinano le modalità di esercizio del relativo potere sostituivo in caso di inadempienza (articolo 117, quinto comma); d) leggi che disciplinano casi e forme per la conclusione di accordi tra le Regioni e Stati esteri, ovvero per la conclusione di intese tra le Regioni e enti territoriali interni ad altro Stato (articolo 117, sesto comma); e) leggi che determinano i principi generali per l’attribuzione di un proprio patrimonio a Comuni, Città metropolitane e Regioni (articolo 119, sesto comma); f) leggi che definiscono le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi dello Stato siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione (articolo 120, secondo comma); g) legge che, in presenza di determinati presupposti e con un procedimento ad hoc, consente che i Comuni che ne facciano richiesta siano staccati da una Regione e aggregati a un’altra (articolo 132, secondo comma).

Sono state invece riassorbite nel procedimento ordinario (monocamerale partecipato) queste altre leggi: a) disposizioni generali e comuni sul governo del territorio e le disposizioni sul sistema nazionale e il coordinamento della protezione civile (articolo 117, secondo comma, lettera u); b) legge che disciplina forme di coordinamento tra Stato e Regioni in determinate  materie e forme di coordinamento in materia di tutela dei beni culturali e paesaggistici (articolo 118, quarto comma); c) legge che istituisce il fondo perequativo (articolo 119, terzo comma); d) legge che definisce gli indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno per promuovere condizioni di efficienza nell’esercizio delle funzioni pubbliche finanziate con il fondo perequativo (articolo 119, quarto comma); e) legge per destinare risorse aggiuntive e effettuare interventi speciali a favore di Comuni, Città metropolitane e Regioni, allo scopo di promuovere lo sviluppo economico e rimuovere gli squilibri economico-sociali (articolo 119, quinto comma); f) legge che stabilisce il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra entrate e spese (articolo 81, sesto comma).

Analoghe considerazioni potrebbero compiersi in riferimento ai disegni di legge di stabilità e di bilancio, per i quali – in Senato – era stata prevista, con esclusivo riguardo alle materie di interesse delle Regioni e degli enti locali, l’applicazione della procedura di approvazione rafforzata.

La Camera dei deputati si è invece orientata nel senso di ricondurre i disegni di legge di cui all’articolo 81, quarto comma della Costituzione nell’alveo del procedimento ordinario, limitandosi semplicemente  a configurare come obbligatoria la partecipazione del Senato, che invece – in tutte le altre ipotesi – è solo eventuale.

La Camera è intervenuta anche sulla partecipazione del Senato al procedimento di conversione dei decreti-legge. Infatti, il combinato disposto del secondo e del sesto comma dell’articolo 77 della Costituzione determina che tutti i disegni di legge di conversione di decreti-legge, anche quando la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere, siano presentati sempre alla Camera dei deputati. Il Senato può procedere al loro esame solo nelle forme attenuate previste dal nuovo articolo 70, terzo e quarto comma della Costituzione.

L’esigenza di semplificazione del procedimento legislativo ha dunque prevalso sull’orientamento volto a graduare la partecipazione del Senato all’iter di formazione delle leggi in ragione dell’oggetto della legislazione, con particolare riguardo alle materie di interesse delle Regioni e degli enti locali.

Una riflessione approfondita va compiuta ora in riferimento alle altre funzioni, diverse da quella legislativa, attribuite alla seconda Camera.

Occorre, dunque, ritornare sul nuovo articolo 55 della Costituzione che, ancora una volta, si rivela uno snodo problematico di assoluto rilievo.

All’esito della prima lettura, al Senato – privo del rapporto fiduciario con il Governo – erano state attribuite, oltre al concorso alla funzione legislativa, le seguenti funzioni:

1. a) raccordo tra gli organi istituzionali dell’Unione europea, lo Stato e gli enti locali;
2. b) partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea e valutazione del loro impatto;
3. c) valutazione dell’attività delle pubbliche amministrazioni;
4. d) verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato;
5. e) controllo e valutazione delle politiche pubbliche;
6. f) concorso nell’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge.

La norma è stata oggetto di un rilevante intervento presso l’altro ramo del Parlamento, che ha attenuato le prerogative del Senato: quei poteri sono ora tutti attribuiti in concorso con la camera politica.

In tal modo, non sarebbero affidate al Senato in via esclusiva quelle funzioni di controllo, di verifica e di valutazione, tanto più libere e qualificate quanto più sottratte ai condizionamenti inevitabili propri del circuito fiduciario, come accade in altri ordinamenti costituzionali europei.

La riflessione non può non prendere le mosse dal tema delle competenze in materia di partecipazione alla costruzione dell’ordinamento europeo.

L’intenzione del Senato, nell’esame in prima lettura, era quello di dare vita ad una Camera che avesse in sé impressa la funzione di partecipazione al processo di creazione e di recepimento del diritto dell’Unione europea, seguendo lo spirito del Trattato di Lisbona, ma con la freschezza di uno strumento moderno, costruito in ragione della nuova dimensione assunta dai Parlamenti nazionali.

Il nuovo articolo 55, così come modificato dall’altro ramo del Parlamento, attribuisce ora al Senato solo il concorso all’esercizio di funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e tra questi ultimi e l’Unione europea, mentre la funzione di raccordo tra lo Stato e l’Unione europea non è più richiamata nel testo.

In ogni caso, proprio la composizione del Senato, per la sua natura prevalentemente territoriale, potrebbe assicurare alla seconda camera un ruolo propulsore nell’integrazione europea, tanto più in un momento storico nel quale il processo di democratizzazione della governance comunitaria richiede il coinvolgimento quanto più qualificato dei Parlamenti nazionali.

Già adesso, a Costituzione invariata, il Senato italiano sta sperimentando un virtuoso percorso di consapevolezza del suo ruolo nei processi di decision making comunitari.

Mi riferisco, in primo luogo, all’importante lavoro che sta svolgendo la Commissione politiche dell’Unione europea.

Ma penso anche alla centralità che la Commissione affari costituzionali ha deciso di riservare al tema dell’immigrazione, sul quale, oltre ad una approfondita indagine conoscitiva, sono state attivate tutte le procedure che il Regolamento consente per incidere sulla fase ascendente del procedimento legislativo comunitario, dall’esame dell’agenda europea sull’immigrazione all’esame di tutti gli atti comunitari in preparazione. L’iter si concluderà con una risoluzione, che avrà l’ambizione di esprimere un punto di vista qualificato sugli strumenti normativi che l’Unione europea intende adottare e che cercherà di incidere sulle scelte che verranno compiute.

È rilevante – nella definizione dei poteri del Parlamento – la scelta, compiuta dalla Camera, di sopprimere la funzione di valutazione dell’impatto degli atti comunitari e delle politiche dell’Unione, funzione inedita, ma anch’essa importante ai fini del rafforzamento della partecipazione in sede di codecisione, nonché ai fini di un consapevole processo di integrazione europea.

In secondo luogo, all’esito della seconda lettura, sono state ridimensionate, perché attribuite al Senato in concorso con la Camera politica, le funzioni di verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato, le funzioni di valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni, anch’esse funzioni assolutamente inedite nel nostro sistema, centrali in quanto attribuite ad un organo non stretto dal rapporto fiduciario e dunque più libero nelle proprie determinazioni.

Mi soffermo ora su ulteriori modifiche apportate dalla Camera dei deputati su altri aspetti del disegno di legge di revisione costituzionale.

Mentre è rimasto inalterato il testo dell’articolo 71 della Costituzione, per la parte riguardante l’iniziativa legislativa popolare, la Camera ha apportato alcune modifiche all’articolo 72 della Costituzione, concernente il procedimento legislativo, con particolare riguardo alla procedura di esame prioritario, in base al quale il Governo può chiedere alla Camera dei deputati che un disegno di legge, indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo, sia esaminato con priorità e sottoposto a votazione finale entro un termine certo.

L’istituto è stato oggetto di un apprezzabile intervento modificativo da parte della Camera.

In primo luogo, è stato rimodulato l’ambito di applicabilità: mentre la norma approvata in Senato faceva riferimento, oltre che alle leggi in materia elettorali e a quelle di ratifica dei trattati internazionali, a tutte le leggi per la cui approvazione è prescritta una maggioranza speciale, alla Camera quest’ultimo richiamo è stato sostituito con l’indicazione delle leggi di cui agli articoli 79 e 81, sesto comma, ovvero le leggi di amnistia e indulto e le leggi che stabiliscono il contenuto delle leggi di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra entrate e spese. E’ stato altresì previsto uno spazio temporale di cinque giorni entro il quale la Camera delibera sulla richiesta di esame prioritario avanzata dal Governo.

In secondo luogo, è stato ampliato il tempo a disposizione per la Camera per l’esame e l’approvazione per il disegno di legge (70 giorni).

In terzo luogo, è stata prevista l’ipotesi di un differimento di non oltre 15 giorni, in relazione ai tempi di esame in commissione e alla complessità del testo.

Inoltre, a seguito delle modifiche apportate in seconda lettura, nulla più si dice su quale testo debba essere sottoposto alla votazione qualora, entro il termine previsto, non sia stato completato l’iter parlamentare di esame del disegno di legge. Il testo licenziato dal Senato, invece, prevedeva espressamente che, decorso il termine, il testo proposto o accolto dal Governo, su sua richiesta, venisse posto in votazione, senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale.

Infine, si rinvia al regolamento della Camera per le modalità e i limiti del procedimento, anche con riguardo all’omogeneità del disegno di legge.

All’articolo 77 della Costituzione è stata apportata un’ulteriore modifica, riferita al comma 4, che indica le materie per le quali non è possibile ricorrere al decreto-legge. Alla Camera, si è specificato che, per la materia elettorale, l’esclusione non riguarda la disciplina dell’organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento delle elezioni, sulla quale dunque il Governo potrà intervenire con decreto-legge.

In riferimento al ricorso preventivo alla Corte costituzionale per le leggi in materia elettorale, la Camera dei deputati è intervenuta sull’articolo 73 della Costituzione, diversificando i quorum richiesti per attivare l’istituto (per il Senato, un terzo dei suoi componenti; per la Camera, un quarto dei suoi componenti).

E’ stato inoltre introdotto un termine stringente di 10 giorni entro cui poter adire la Corte costituzionale.

Infine, è stato soppresso il riferimento all’indicazione degli specifici profili di incostituzionalità nell’ambito del ricorso.

Occorre segnalare, inoltre, che, con un emendamento approvato dall’Assemblea della Camera, è stata introdotta, tra le disposizioni finali (articolo 39), una disciplina transitoria che, in prima applicazione della riforma, ammette la possibilità di sottoporre anche le leggi elettorali già promulgate nella legislatura in corso al giudizio preventivo di legittimità costituzionale della Corte. Tale disciplina potrebbe pertanto applicarsi alla legge elettorale n. 52 del 2015.

Durante l’esame presso l’altro ramo del Parlamento, attraverso un intervento sull’articolo 74 della Costituzione, è stata soppressa l’ipotesi, introdotta in prima lettura al Senato, del rinvio parziale delle leggi da parte del Presidente della Repubblica, conservando esclusivamente la possibilità di una rimessione in termini delle Camere, nel caso in cui il Presidente della Repubblica rinvii una legge di conversione di decreto-legge. In coerenza con quest’ultima previsione, all’articolo 77 della Costituzione, la Camera dei deputati ha introdotto una norma che prevede l’estensione fino a 90 giorni dell’efficacia di un decreto-legge, la cui legge di conversione sia stata appunto oggetto di rinvio alle Camere.

Con riferimento all’articolo 78 della Costituzione, riguardante la deliberazione dello stato di guerra, in seconda lettura, alla Camera dei deputati, è stato introdotto l’innalzamento del quorum alla maggioranza assoluta.

Durante l’esame presso la Camera dei deputati è stata apportata una modifica all’articolo 83 della Costituzione, che riguarda la modalità di elezione del Presidente della Repubblica. Al riguardo, la Camera ha previsto che, dopo il settimo scrutinio (e non dopo l’ottavo, come stabilito al Senato), sia sufficiente non più la maggioranza assoluta (come stabilito in Senato), ma la maggioranza dei tre quinti dei votanti.

In riferimento a questa modifica, ritengo che l’esigenza di una norma di chiusura non sia superata da tale previsione normativa. Come noto, infatti, in occasione dell’elezione del Capo dello Stato, il numero dei votanti tende a coincidere con quello dei componenti del Parlamento in seduta comune.

Tra le disposizioni riguardanti l’azione di governo, si segnala la modifica dell’articolo 97 della Costituzione, introdotta dalla Camera dei deputati, in materia di organizzazione dei pubblici uffici. Tale intervento è orientato a dare rilievo di parametro costituzionale anche alla trasparenza della pubblica amministrazione, alla stregua del buon andamento e dell’imparzialità della stessa. Il principio – che già la legge n. 241 del 1990 enumera tra i criteri dell’azione amministrativa – è d’altra parte già ritenuto espressione e corollario dell’imparzialità e del buon andamento da alcune sentenze della Corte costituzionale.

Sempre in riferimento alla elezione di organi di garanzia, la Camera dei deputati è intervenuta anche sull’articolo 135 della Costituzione, in riferimento all’elezione di cinque giudici della Corte costituzionale di nomina parlamentare.

Durante l’esame in prima lettura, il Senato aveva approvato una modifica in base alla quale tre giudici sarebbe stati eletti dalla Camera e due dal Senato. La scelta compiuta trovava la sua ratio in un duplice ordine di considerazioni. In primo luogo, in ragione del rapporto tra il numero dei componenti di una camera rispetto a quelli dell’altra (630 a 100), l’elezione ad opera del Parlamento in seduta comune avrebbe ridotto sensibilmente il “peso specifico” dei senatori nella scelta dei giudici costituzionali. In secondo luogo, sarebbe stato così maggiormente esaltato il contributo del Senato alla formazione del supremo organo di garanzia costituzionale, nel senso che due dei quindici giudici della Corte sarebbero stati espressione dell’organo rappresentativo delle istituzioni territoriali, scelta coerente con il ruolo decisivo che il giudice delle leggi assume anche in riferimento a tutte le questioni connesse al riparto orizzontale delle competenze e alla definizione degli ambiti di autonomia reciproca tra i diversi livelli di governo, con particolare riguardo proprio alla dialettica Stato – Regioni.

La Camera dei deputati ha invece deciso di ripristinare il testo della Costituzione vigente: i cinque giudici di nomina parlamentare saranno dunque eletti – come adesso – dal Parlamento in seduta comune.

L’altro ambito su cui il legislatore costituzionale è intervenuto è rappresentato – come è noto – dalle disposizioni contenute nel Titolo V della Parte seconda della Costituzione, con particolare riguardo al riparto di competenze legislative tra lo Stato e le Regioni. D’altra parte, la composizione e le funzioni del nuovo Senato – così come è emerso durante il dibattito in entrambi i rami del Parlamento – sono strettamente connesse al nuovo riparto della potestà legislativa tra lo Stato e le Regioni, secondo una logica che induce all’integrazione strutturale delle istanze delle autonomie nel circuito della decisione legislativa del Parlamento.

L’articolo 29 del disegno di legge costituzionale, avente ad oggetto la modifica dell’articolo 114 della Costituzione, costituisce uno dei pilastri dell’intervento di riassetto dei livelli territoriali di governo. Esso dispone la soppressione delle province dal novero degli enti di cui si compone la Repubblica.

Con riferimento all’attribuzione alle Regioni di ulteriori forme e condizioni di autonomia nell’ambito delle materie di competenza statale – oggi disciplinata dall’articolo 116 della Costituzione – il Parlamento ha ritenuto di preservare l’attuale previsione di forme anche importanti di regionalismo differenziato, ripristinando – con le opportune integrazioni – il terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione e introducendovi alcune importanti innovazioni.

La riforma prevede anche, tra gli aspetti più qualificanti, un’ampia revisione del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni, orientata a rimuovere le incertezze, le sovrapposizioni e gli eccessi di conflittualità che si sono manifestati a seguito della riforma del 2001, con rilevanti ricadute sul piano dei rapporti tra i livelli di governo che compongono la Repubblica, spesso sfociate in contenziosi dinanzi alla Corte costituzionale.

La principale innovazione è costituita dall’eliminazione della competenza legislativa concorrente e dal conseguente riassetto delle materie di competenza esclusiva, rispettivamente, statale e regionale.

Il nuovo articolo 117 della Costituzione si caratterizza per i seguenti profili.

In primo luogo, sono ricondotte alla competenza legislativa esclusiva dello Stato alcune materie attualmente attribuite alla legislazione concorrente, ma inerenti ad interessi di rilevanza nazionale quali, ad esempio: “grandi reti di trasporto e navigazione”; ordinamento della comunicazione”; “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”; “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.

Durante la seconda lettura presso la Camera dei deputati, il novero delle materie esclusive statali è stato ulteriormente ampliato: sono state ricondotte alla competenza statale le politiche sociali, l’istruzione e la formazione professionale, limitatamente alle disposizioni generali e comuni, nonché la promozione della concorrenza (oltre alla “tutela” della stessa); coordinamento informativo statistico e informatico dei processi e delle relative infrastrutture e piattaforme informatiche.

In secondo luogo, viene precisato l’elenco delle materie di esclusiva competenza statale, anche attraverso nuove formulazioni e caratterizzazioni. Per alcune importanti materie, viene attribuita alla potestà legislativa dello Stato la definizione delle “disposizioni generali e comuni”, che vengono così a sostituire la categoria delle “norme generali”. Si tratta di casi che potrebbero definirsi di competenza esclusiva “limitata”, in quanto l’intervento del legislatore statale è circoscritto entro ambiti determinati.

Infine, il Parlamento ha realizzato un’opera di specificazione degli ambiti di competenza legislativa delle Regioni, aggiungendo – e fatta salva la competenza residuale delle Regioni “in ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato” – l’esplicita attribuzione ad esse della competenza in alcune materie.

Un altro profilo rilevante della riforma del Titolo V – posto a chiusura del nuovo articolo 117 della Costituzione – è costituito dall’introduzione della cosiddetta “clausola di supremazia statale”. Essa consente alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva, quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale.

In coerenza con i nuovi criteri di riparto delle competenze legislative, la riforma reca, nell’ambito dell’articolo 117 della Costituzione, anche il principio della tendenziale simmetria tra potestà regolamentare e competenze legislative dello Stato e delle Regioni, fatta salva la possibilità di delega alle Regioni della potestà regolamentare in materie di esclusiva competenza statale. È inoltre introdotta una previsione di carattere generale in tema di funzioni amministrative. Tali funzioni, secondo il nuovo testo dell’articolo 118 della Costituzione, devono essere esercitate in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, nonché secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori.

Il nuovo articolo 119 della Costituzione – nel testo definito dalla Camere – punta invece a rafforzare il principio della corrispondenza tra le risorse spettanti agli enti territoriali e le funzioni pubbliche loro attribuite. Innanzitutto, si prevede che l’insieme delle risorse derivanti dall’autonomia finanziaria regionale e locale debba “assicurare” il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite ai comuni, alle città metropolitane e alle Regioni. Inoltre – con innovazione apportata dal Senato e perfezionata dalla Camera – si è costituzionalizzato il riferimento ai cosiddetti “costi e fabbisogni standard“, già previsti dalla legge n. 42 del 2009, disponendo che il finanziamento delle funzioni pubbliche da parte di Regioni ed enti locali debba avvenire sulla base “di indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza nell’esercizio delle medesime funzioni”. Tali indicatori – da individuarsi con legge statale, secondo quanto specificato in seconda lettura – costituiranno pertanto, per vincolo costituzionale, i parametri rispetto ai quali comparare e valutare l’azione pubblica di tutti gli enti territoriali.

Ancora, la riforma dispone che, nell’ambito della legge statale recante i principi fondamentali per l’elezione degli organi regionali, di cui all’articolo 122, primo comma della Costituzione, venga stabilito un limite agli emolumenti spettanti al Presidente della Giunta regionale e agli altri membri degli organi regionali. In particolare, l’importo di tali emolumenti non potrà superare quello spettante ai sindaci dei comuni capoluogo di Regione.

Nello stesso contesto, con emendamento approvato dalla Camera, si è introdotto un vincolo alla rappresentanza di genere negli organi elettivi regionali. Si è disposto infatti che, con legge della Repubblica, siano stabiliti i principi fondamentali per la promozione dell’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza elettiva.

La Camera dei deputati ha quindi apportato modificazioni anche alle disposizioni consequenziali e di coordinamento, nonché alle disposizioni transitorie.

Per quanto riguarda le prime, contenute all’articolo 38 del disegno di legge costituzionale, le più significative riguardano le modifiche apportate alla legge costituzionale n. 1 del 1953, in riferimento al procedimento per la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica. Al riguardo, si dispone che la Presidenza del Comitato inquirente, composto dai membri delle Giunte di Camera e Senato, sia sempre presieduta dal Presidente della Giunta della Camera dei deputati (mentre ora la norma prevede che, a legislature alterne, il Comitato sia presieduta dai Presidenti delle Giunte dell’una e dell’altra Camera).

È stata modificata anche la legge costituzionale n. 1 del 1989: è stata attribuita alla sola Camera dei deputati l’autorizzazione a procedere per reati ministeriali, anche se il procedimento riguarda soggetti che non sono membri di quella Camera (oggi l’autorizzazione spetta alla Camera alla quale appartengono i soggetti nei cui confronti si procede, mentre spetta al Senato se le persone appartengono a Camere diverse o si deve procedere nei confronti di soggetti che non sono membri delle Camere).

Delle ulteriori modifiche introdotte all’articolo 39 (Disposizioni transitorie) ho già fatto cenno, ad eccezione dell’ultima modifica, riguardante l’applicazione alle Regioni ad autonomia speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano delle disposizioni del Capo VI, relative alla revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione.

Si afferma espressamente che, fino alla revisione degli Statuti speciali, peraltro da realizzare sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome, resta ferma la disciplina prevista dagli Statuti e dalle relative norme di attuazione, ai fini di quanto previsto dall’articolo 120 della Costituzione (riguardante i poteri sostituivi del Governo).

Per quanto riguarda l’articolo 40 (Disposizioni finali), la Camera, in riferimento al regime transitorio conseguente alla soppressione del CNEL, ha previsto che il Commissario straordinario conduca la gestione provvisoria per le attività del patrimonio, incluso quello immobiliare, ma ha soppresso la competenza espressa riguardante la liquidazione del patrimonio.

Per quanto concerne, infine, l’entrata in vigore, ricordo che l’articolo 41 dispone l’applicazione delle disposizioni della legge costituzionale a decorrere dalla legislatura successiva allo scioglimento di entrambe le Camere, ad eccezione di alcune disposizioni, che invece entrano immediatamente in vigore.

Anna Finocchiaro