La riforma costituzionale illustrata – 4 La legislazione popolare e il referendum

Hands(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 30 luglio 2016 con il titolo “Legislazione popolare e referendum”)

Oltre al procedimento legislativo parlamentare, anche l’iniziativa legislativa popolare e il referendum vengono modificati dalla riforma costituzionale.

L’intervento della riforma sul referendum è duplice. In primo luogo vengono introdotte nuove tipologie di referendum, aggiungendo quelli “propositivi e d’indirizzo, nonché altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali”, da disciplinare con legge costituzionale e da attuare successivamente con legge bicamerale (art. 71). Spetterà a tali leggi specificare la differenza tra i due nuovi tipi di referendum, che finora può ricavarsi solo dalla dottrina e dalla prassi comparata, che sembrano indicare come il referendum propositivo abbia ad oggetto una proposta di legge da sottoporre al corpo elettorale per l’approvazione o il rigetto, mentre quello di indirizzo debba consistere nell’indicazione di un orientamento al Parlamento affinché questo lo traduca in legge – con quali tempi, modi e limiti resta da definire. Parimenti rinviata alla legge è la questione del quorum richiesto per i nuovi referendum e della eventuale modificabilità delle leggi così approvate.

In secondo luogo, la riforma interviene sul più noto e consolidato referendum abrogativo, modificando la disciplina del quorum di validità. Oggi com’è noto il referendum abrogativo è valido se vi partecipa la maggioranza assoluta degli aventi diritto, e ciò è oggetto di critiche perché, giocando sull’astensione fisiologica (e in crescita), il quorum diviene in pratica uno strumento per far fallire la consultazione. La riforma prevede due ipotesi con quorum distinti: se la proposta di referendum è stata sottoscritta da almeno 500.000 elettori (come oggi) ma meno di 800.000, il quorum resta invariato (quindi serve la maggioranza assoluta); se invece la richiesta è stata supportata da più di 800.000 firme, il quorum non andrà più calcolato sugli aventi diritto, ma in base al numero dei “votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati”. In pratica, dunque, il quorum viene significativamente abbassato in presenza di un numero consistente di firme a sostegno del referendum abrogativo.

L’occasione della riforma non è stata purtroppo colta per cambiare l’iter per il giudizio di ammissibilità del referendum da parte della Corte costituzionale. Esso si svolge dopo la verifica delle firme da parte della Corte di Cassazione e nonostante varie proposte di anticiparlo, per evitare di raccogliere e certificare firme su referendum inammissibili, tutto resterà come prima.

Anche per l’iniziativa legislativa popolare si prevede un approccio analogo: maggiori garanzie a fronte di un numero maggiore di firme. Oggi basta infatti la richiesta di 50.000 elettori per un progetto di legge redatto in articoli affinché questo sia presentato alle Camere. Quasi mai, tuttavia, queste proposte trovano seguito in Parlamento. La riforma prevede l’innalzamento a 150.000 del numero di firme necessario (anche alla luce del fatto che la popolazione è molto aumentata dal 1948 ad oggi, anche se non del triplo), ma garantisce che la discussione e il voto della proposta “sono garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari”.

Il riferimento alle “altre forme di consultazione” di cui all’art. 71 può apparire oscuro. Di cosa si tratta? Letta così la formulazione ha poco senso, ma dai lavori parlamentari emerge come essa sia stata frutto di accorpamento di un testo che mirava a costituzionalizzare il ricorso alla democrazia partecipativa, ed è in quest’ottica che acquista un significato. Tutto comunque, anche in questo caso, sarà rinviato alla legge o alla prassi (si pensi al già diffuso portale utilizzato per le consultazioni popolari su diverse iniziative legislative).

In via generale la riforma mira ad agevolare rispetto ad oggi il ricorso alla democrazia diretta e partecipativa pur nel quadro di un sistema basato sulla democrazia rappresentativa. Ciò è, come sempre, soggetto a letture diverse da parte degli osservatori. Vi è chi avrebbe preferito un’apertura maggiore (come l’eliminazione completa del quorum per il referendum), chi ritiene che il facilitato ricorso alla democrazia diretta sia parte del disegno che mira ad accentuare l’immediatezza del potere e il rapporto diretto tra popolo e leader non più mediato dalle istituzioni rappresentative, e chi sottolinea per contro la ricerca di un maggiore equilibrio tra democrazia diretta e rappresentativa. Di certo si creano le basi per una razionalizzazione degli istituti, che tuttavia viene quasi completamente demandata a leggi successive.

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