Interview by Victoria Vlasenko published on Deutsche Welle, http://www.dw.com on 22 September 2017. The original version in Ukrainian is available below and here. For a shorter version in Russian see below and here.
ENGLISH (This is a computer-assisted translation from Ukrainian to English.)
Europe
Francesco Palermo: There is no universal practice for minority languages in Europe
What language do minority children study in schools in Europe? How to establish a reasonable balance between affirmation of the state language and the rights of national minorities? International expert Francesco Palermo answers questions from DW.
The Ukrainian government has decided to send a resonant draft law on education to the Venice Commission, which was approved by the Verkhovna Rada on September 5. Some of its provisions, in particular, regarding the language of instruction in schools for children from families of national minorities, caused a diplomatic scandal. Because it involves studying the language of minorities only in elementary school. In particular, Romania, Poland, Hungary, Russia and Moldova, whose minorities are among the most numerous in Ukraine, expressed their resentment to Kyiv. Francesco Palermo, the former president of the advisory committee of the Council of Europe (CoE) Framework Convention on the Protection of National Minorities, thinks that the state’s desire to promote the state language is fully justified, but warns the Ukrainian authorities not to cross the line, which starts a direct violation of the right to free communication.
Deutsche Welle: Professor Palermo, what is the general practice of using languages of national minorities in schools in Europe?
Francesco Palermo: The point is that there is not one common practice or rule that would fit all countries. You have to adapt different circumstances to the situation of each language of each national minority in each individual country. The fact that in Ukraine the position of the Russian language, which is not only the language of the national minority, but also of those who do not belong to this minority, remains unclear, gives the situation specific features compared with the situation of the languages of other national minorities in European countries. It is for this reason that in Europe there are established standards defined by the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities and the European Charter for Regional or Minority Languages, which Ukraine must abide by, since it has ratified both of these documents.
So, does the Ukrainian Education Bill violate these two international instruments that you just mentioned?
I did not see the text of the law, so I find it difficult to evaluate it. However, from what you told me, the law states that education in the language of minorities can be provided only in elementary school, but not in secondary and high school. If so, it could be a direct violation of the international standards established by the Framework Convention and the European Charter. In particular, Article 14.2 of the Convention and its interpretation by the Advisory Committee clearly state that a minority should be granted the right to education in its native language provided that there is sufficient demand in the areas traditionally or in significant numbers of persons belonging to national minorities. And such preconditions exist in Ukraine, in particular when it comes to Hungarian, Romanian and Russian minorities. Article 8.1.c. of the European Charter further specifies this provision, proclaiming that States are required to adhere, at least, to one of the following options: to make secondary education available in the relevant regional or minority languages; or provide an opportunity to receive a significant part of secondary education in these languages; or provide secondary education in the relevant regional or minority languages as an integral part of the curriculum.
Professor Palermo, please, give examples of European countries, where the relations between the languages of certain minorities and the language of the state would be similar to Ukrainian realities?
Countries that are comparable to Ukraine are mostly those that once belonged to the Soviet Union. Because there is no other language of national minority in Europe, which has the same position as Russian had in the former Soviet republics. It would be possible to compare Ukraine with Georgia. But on the other hand, this would not be quite correct, because the Georgian language has nothing to do with Russian, whereas Ukrainian and Russian belong to one language group. The legislations of some countries use the concept that refers to “a language that is mutually understandable.” In the Balkans, they tried to resolve the situation precisely with this concept. According to that, for example, the Serbian court did not require the knowledge of Croatian of its entire staff or the compulsory presence of a Croatian translator’s at court, because it was assumed that if you belong to a Croatian minority, then you can use Croatian in court because it is mutually understandable.
Such a concept is unlikely to be welcomed in Ukraine, where the problem of the Russian language has always been a very distinct political color.
Indeed, if the situation in Ukraine was somewhat less tense, perhaps something similar to this concept could be offered to some of its regions. But given the general political circumstances and the mood of society in Ukraine, this may cause some problems, and it is doubtful that the Ukrainian authorities will be delighted with this idea. After all, it will give reason to some to say: “Here, you see, the Ukrainian language is simply a dialect of Russian.” Others will say that Ukraine is not capable of promoting the state language through Russia’s influence. And everything will immediately contact geopolitics and become very complicated.
In Ukraine, it is believed that the problem of the Russian language lies in the fact that it threatens its domination in the state language. How to establish a reasonable balance between affirmation of the state language and the rights of national minorities?
There is a paradoxical situation in Ukraine. Russian national minority is about 7-8 percent, but at the same time, a lot more people speak Russian. So far, no Ukrainian government has been able to limit the use of the Russian language to the Russian minority. Therefore, all attempts to promote the state language were, on the one hand, a little too radical, and on the other hand, not very successful. Given these very specific socio-linguistic circumstances, the situation in Ukraine in this regard is much more complicated than in other countries. Therefore, the decision should be made specifically for Ukraine. International bodies on this occasion have always stated that the country has the right to promote the state language. In order to protect and establish the state language, the state must be able to restrict the use of other languages if they are too dominant, even if they are minority languages. However, it is difficult to abstractly determine when these restrictions are legitimate, and when they go too far. This limit is very fuzzy. But it should lie between two principles: the legitimate aim and the right to promote the state language and the freedom of each individual to freely use to communicate the language to which he or she prefers.
______
Європа
Франческо Палермо: Універсальної практики щодо мов нацменшин у Європі не існує
Якою мовою вчаться у школах в Європі діти представників нацменшин? Як встановити розумний баланс між ствердженням державної мови і правами нацменшин? Міжнародний експерт Франческо Палермо відповідає на запитання DW.
Український уряд вирішив направити до Венеціанської комісії резонансний законопроект про освіту, який Верховна Рада ухвалила 5 вересня. Деякі його положення, зокрема, щодо мови навчання в школах для дітей з родин нацменшин, спричинила дипломатичний скандал. Оскільки вона передбачає навчання мовою нацменшин лише в початкових класах. Своє обурення Києву, зокрема, висловили Румунія, Польща, Угорщина, Росія і Молдова, чиї меншини – одні з найчисельніших в Україні. Колишній президент консультативного комітету Рамкової конвенції Ради Європи (РЄ) із захисту прав нацменшин Франческо Палермо вважає цілком виправданим бажання держави просувати державну мову, але застерігає українську владу не перетнути межу, за якою починається пряме порушення права на вільне спілкування.
Deutsche Welle: Професоре Палермо, яка загальна практика щодо використання мов національних меншин у школах існує в країнах Європи?
Франческо Палермо: Річ у тім, що єдиної спільної практики чи правила, яке пасувало б всім країнам, у цьому питанні немає. Ви маєте адаптовувати різні обставини до ситуації кожної мови кожної нацменшини у кожній окремій країні. Те, що в Україні позиція російської мови, яка є не лише мовою нацменшини, а якою говорять і ті, хто до цієї меншини не належать, залишається досі невизначеною, надає ситуації специфічних рис у порівнянні зі становищем мов інших національних меншин у європейських країнах. Саме з цієї причини в Європі існують встановлені стандарти, визначені Рамковою конвенцією Ради Європи із захисту прав національних меншин та Європейською хартією регіональних мов чи мов нацменшин, яких Україна має дотримуватися, бо ратифікувала обидва ці документи.
То чи порушує український законопроект про освіту ці два міжнародні документи, про які ви щойно згадали?
Я не бачив тексту закону, тому мені важко його оцінити. Проте з того, що ви мені розповіли, закон встановлює, що освіта мовою нацменшин може надаватися лише в початковій школі, але не в середній та старшій школі. Якщо це так, то це може бути прямим порушення міжнародних стандартів, встановлених Рамковою конвенцією та Європейською хартією. Зокрема, стаття 14.2 конвенції та її тлумачення консультативним комітетом чітко говорять, що нацменшині має бути надане право на освіту рідною мовою за умови достатнього попиту в районах, де проживають особи, що належать до національних меншин “традиційно або у значній кількості”. І такі передумови в Україні є, зокрема, коли йдеться про угорську, румунську та російську меншини. Стаття 8.1.c. Європейської хартії ще більше конкретизує це положення, проголошуючи, що держави зобов’язані дотримуватися принаймні, одного з таких варіантів: зробити доступною середню освіту відповідними регіональними мовами або мовами меншин; або надати можливість отримувати значну частину середньої освіти цими мовами; або забезпечити в рамках середньої освіти викладання відповідних регіональних чи мов меншин як невід’ємної частини навчального плану.
Професоре Палермо, наведіть, будь ласка, приклади європейських країн, де взаємовідносини мов певних нацменшин і мови державної були б подібними до українських реалій?
Країни, які можна порівняти з Україною, це переважно ті, які колись входили до складу Радянського Союзу. Тому що немає іншої мови нацменшини у Європі, котра має такі ж позиції, як російська мова у колишніх радянських республіках. Можна було б порівняти Україну з Грузією. Але з іншого боку це буде не зовсім коректно, бо грузинська мова не має нічого спільного з російською, тоді коли українська та російська належать до однієї мовної групи. Законодавства деяких країн послуговується концепцією, де згадується “мова, яка є взаємозрозумілою”. На Балканах намагалися вирішити ситуацією саме за допомогою цієї концепції. Згідно з нею, наприклад, від сербського суду не вимагалося, щоб весь його склад володів хорватською чи обов’язкової присутності у суді перекладача з хорватської, бо припускалося, що якщо ти належиш до хорватської нацменшини, то можеш послуговуватися хорватською у суді, оскільки вона є взаємозрозумілою.
Така концепція навряд чи вітатиметься в Україні, де проблема російської мови завжди мала дуже виразне політичне забарвлення.
Справді, якби ситуація в Україні була трохи менш напруженою, то, можливо, щось подібне до цієї концепції можна було б запропонувати деяким її регіонам. Але з огляду на загальні політичні обставини та настрої суспільства в Україні, це може спричинити певні проблеми, та й сумнівно, що українська влада поставиться із захоплення до цієї ідеї. Адже вона дасть підстави декому сказати: “Ось, бачите, українська мова – це просто діалект російської”. А інші говоритимуть, що Україна не здатна сприяти державній мові через вплив Росії. І все відразу зв’яжеться з геополітикою і дуже ускладниться.
В Україні вважають, що проблема російської мови полягає в тому, що вона загрожує своїм домінуванням мові державній. Як же встановити розумний баланс між ствердженням державної мови і правами нацменшин?
В Україні існує парадоксальна ситуація. Російська нацменшина становить там близько 7-8 відсотків, але водночас російською мовою говорить набагато більше людей. Поки що жодній українській владі не вдавалося обмежити використання російської межами російської нацменшини. І тому всі намагання просувати державну мову були з одного боку трохи занадто радикальні, а з іншого – не надто успішні. З огляду на ці дуже специфічні соціально-лінгвістичні обставини ситуація в Україні у цьому питанні набагато складніша, ніж в інших країнах. Тому рішення має бути вироблено спеціально під Україну. Міжнародні органи з цього приводу завжди заявляли, що країна має право просувати державну мову. Для того, щоб захистити і утверджувати державну мову, держава повинна бути здатна обмежувати використання інших мов, навіть якщо вони є мовами нацменшин, у випадку, якщо вони є надто домінуючими. Проте важко абстрактно визначити, коли ці обмеження легітимні, а коли вони заходять надто далеко. Ця межа дуже нечітка. Але вона повинна пролягати між двома принципами: легітимна мета і право просувати державну мову і свобода кожного індивідуума вільно використовувати для спілкування ту мову, якій він надає перевагу.
______
УКРАИНА
Европейский эксперт о ситуации с языками нацменьшинств на Украине
Где грань между продвижением госязыка на Украине и правами нацменьшинств? Об опыте решения таких вопросов в Европе рассказал эксперт Совета Европы, затронув и закон об образовании.
Украинское правительство решило направить в Венецианскую комиссию резонансный законопроект об образовании, который Верховная рада приняла 5 сентября. Некоторые его статьи, в частности, та, что предусматривает обучение на языке нацменьшинств только в начальных классах, вызвали дипломатический скандал. Президент Румынии Клаус Йоханнис даже отменил запланированный на октябрь текущего года визит на Украину. Свое возмущение Киеву также выразили Польша, Венгрия, Россия и Молдавия.
Бывший президент консультативного комитета Рамочной конвенции Совета Европы (СЕ) по защите прав нацменьшинств Франческо Палермо считает вполне оправданным желание властей продвигать государственный язык, но предупреждает о том, что очень легко переступить грань, за которой начинается прямое нарушение права на свободное общения.
DW: Какая практика по использованию языков национальных меньшинств в школах существует в странах Европы?
Франческо Палермо: Дело в том, что единой практики или правила, которое подходило бы всем странам, в этом вопросе нет. Необходимо адаптировать различные обстоятельства к ситуации каждого языка, каждого нацменьшинства, в каждой отдельной стране.
То, что на Украине положение русского языка, который является не только языком нацменьшинства, но и на котором говорят те, кто к этому меньшинству не относятся, остается до сих пор неопределенным, придает ситуации специфические особенности, по сравнению с положением языков других национальных меньшинств в европейских странах.
Именно по этой причине в Европе существуют установленные стандарты, определенные Рамочной конвенцией СЕ по защите прав национальных меньшинств и Европейской хартией региональных языков или языков меньшинств, которых Украина должна придерживаться, потому что ратифицировала оба эти документы.
– Нарушает ли украинский законопроект об образовании эти два международных документа, о которых вы только что упомянули?
– Я не видел текста закона, поэтому мне трудно его оценить. Однако, исходя из ваших слов, получается, что согласно этому законопроекту, образование на языке нацменьшинств будет предоставляться только в начальной школе, но не в средней и не в старшей школе. Если это так, то это может быть прямым нарушением международных стандартов, установленных Рамочной конвенцией и Европейской хартией.
– Не могли бы вы привести примеры европейских стран, где взаимоотношения языков определенных нацменьшинств и языка государственного были бы подобны украинским реалиям?
– Страны, которые можно сравнить с Украиной, это в основном те, что когда-то входили в состав СССР. Потому что в Европе нет другого языка нацменьшинства, который бы имел такие же позиции, как русский язык в бывших советских республиках. Можно было бы сравнить Украину с Грузией. Но это будет не совсем корректно, ведь грузинский язык не имеет ничего общего с русским, тогда как украинский и русский принадлежат к одной языковой группе.
Законодательства некоторых стран пользуются концепцией, где упоминается “язык, который является взаимопонятным”. На Балканах пытались решить ситуацию именно с помощью этой концепции. Согласно ей, например, от сербского суда не требовалось, чтобы весь его состав владел хорватским языком или обязательное присутствие в суде переводчика с хорватского.
Предполагалось, что представитель хорватского нацменьшинства может говорить в суде по-хорватски, поскольку этот язык является взаимопонятным. И если бы ситуация на Украине была чуть менее напряженной, то подобие этой концепции можно было бы предложить некоторым ее регионам. Но, учитывая общие политические обстоятельства и настроения общества на Украине, это может лишь все усложнить.
– На Украине считают, что русский язык угрожает своим доминированием государственному – украинскому языку. Как же установить разумный баланс между утверждением государственного языка и правами нацменьшинств?
– На Украине существует парадоксальная ситуация. Российское нацменьшинство составляет там около 7-8 процентов, но в то же время на русском языке разговаривает гораздо больше людей. Пока что украинским властям не удавалось ограничить использование русского языка пределами русского нацменьшинства. И поэтому все попытки продвигать государственный язык были, с одной стороны, слишком радикальными, а с другой – не слишком успешными. Ситуация на Украине в этом вопросе гораздо сложнее, чем в других странах. Поэтому решение должно быть выработано специально под Украину.
Международные органы по этому поводу всегда заявляли, что страна имеет право продвигать государственный язык. Для того, чтобы защитить и утверждать государственный язык, государство должно быть способно ограничивать использование других языков, даже если они являются языками нацменьшинств, в том случае, если они слишком доминируют.
Однако трудно абстрактно определить, когда эти ограничения являются законными, а когда они заходят слишком далеко. Эта граница очень нечеткая. Но она должна пролегать между двумя принципами: легитимная цель и право продвигать государственный язык и свобода каждого индивидуума свободно использовать для общения тот язык, которому он отдает предпочтение.
Francesco Palermo 