Warum einfach, wenn es kompliziert auch geht?

(veröffentlicht am 26. Dezember 2017 auf http://verfassungsblog.de/doppelpass-fuer-suedtiroler/ unter dem Titel „Doppelpass in Südtirol?”)

Wer weiß, ob aus der Idee der doppelten Staatsbürgerschaft überhaupt was wird, das Porzellan wurde inzwischen aber schon zerschlagen. In ihrem Regierungsabkommen nehmen die ÖVP und die FPÖ in Aussicht, „den Angehörigen der Volksgruppen deutscher und ladinischer Muttersprache in Südtirol (…) die Möglichkeit einzuräumen, zusätzlich zur italienischen Staatsbürgerschaft die österrreichische Staatsbürgerschaft zu erwerben”. Das Thema ist ein Dauerbrenner. Die Südtiroler Volkspartei (SVP) übt sich seit Jahren in diesem Lippenbekenntnis und auch ihre Schwesternpartei ÖVP war dem Thema nie abgeneigt. Gewiss, man war sich dabei stets darüber einig, dass die Prioritäten anderswo liegen würden und dass die politischen Bedingungen zur Verwirklichung dieser „Herzensangelegenheit” – wie sie die SVP offiziell und liebevoll bezeichnet – nicht gegeben sein würden. Nicht zuletzt auch, weil andere Parteien in Österreich zauderten.

Jetzt weht ein anderer Wind. Österreich ist bei den Wahlen im September und dann vor allem bei der Bildung der Koalitionsregierung zwischen der ÖVP und der nationalliberalen FPÖ deutlich nach rechts gerückt. Während bei derselben Regierungskonstellation im Jahr 2000 noch europaweit Aufschreie zu hören waren und EU-Sanktionen gegen Österreich nicht lange auf sich warten ließen, hält der Parteiobmann der FPÖ, Heinz-Christian Strache, heute das Amt des Vizekanzlers inne und seine rechtspopulistische Partei leitet obendrein die Bundesministerien für Inneres, Äußeres, Landesverteidigung, Infrastruktur, Gesundheit und Soziales. Seit Langem macht die FPÖ den sezessionistischen Parteien in Südtirol Hoffnung für den zweiten Pass und hat dieses Versprechen auch beim Verfassen des Koalitionsprogramms nicht vergessen. Der österreichische Vorstoß hat die SVP sichtlich in Verlegenheit gebracht, schließlich läutet nicht nur Italien laut die Alarmglocken und vor allem besteht die Gefahr, dass das Zusammenleben in Südtirol völlig aus dem Gleichgewicht geworfen werden könnte.

Es ist unwahrscheinlich, dass es je zum Doppelpass kommen wird. Zu zahlreich, zu verzwickt sind die rechtlichen Schwierigkeiten, und ein Rattenschwanz von Rekursen vor Gericht wäre vorprogrammiert. In erster Linie gibt es österreichintern Hürden. Im österreichischen Recht ist die doppelte Staatsbürgerschaft nicht vorgesehen und es stellt sich die Frage, wie man eine Ausnahme nur für Südtirol und hier wiederum nur für die Angehörigen der deutschen und ladinischen Sprachgruppe verfassungsrechtlich rechtfertigen kann. Welche Rechte und Pflichten würde die Staatsbürgerschaft konkret mit sich bringen? Würde den Südtirolern das Wahlrecht zugesprochen werden, müsste ein Auslandswahlkreis eingerichtet und Art. 26 des Bundesverfassungsgesetzes entsprechend angepasst werden, wofür der neuen Koalition jedoch die Mehrheit fehlt. Würde man ihnen das Wahlrecht verweigern, wäre dies eine Diskriminierung zwischen österreichischen Staatsbürgern, die sich schwer rechtfertigen ließe. Ähnliches gilt für den Wehrdienst, der in Österreich nach wie vor verpflichtend ist: Welche Rechtfertigung könnte man sich für eine unterschiedliche Behandlung zwischen österreichischen Bürgern einfallen lassen? Und für den Fall, dass die Südtiroler nicht freigestellt werden würden stellt sich die Frage, welche Folgen die Wehrdienstleistung eines italienischen Staatsbürgers in einem anderen Staat mit sich bringen würde. Von den technischen Fragen bezüglich des Zugangs zu Sozialleistungen und von möglichen steuerrechtlichen Folgen ganz zu schweigen. Auch gilt es in Erinnerung zu rufen, dass es zusätzlich zu den europäischen Normen bereits Regelungen gibt, die die Südtiroler den österreichischen Staatsbürgern gleichsetzen, etwa bei der Zulassung an der Universität oder selbst bei der Verleihung der Staatsbürgerschaft an Südtiroler, die in Österreich leben und arbeiten.

Auch international gäbe es eine Reihe von Schwierigkeiten. Die Verleihung der Staatsbürgerschaft mag zwar in der ausschließlichen Zuständigkeit eines jeden Staates liegen. Aber es gibt völkerrechtliche Grundsätze im Zusammenhang mit den guten Beziehungen zwischen Nachbarstaaten und dem Minderheitenschutz, gegen die die einseitige Verleihung der Staatsbürgerschaft an eine beachtliche Bevölkerungsgruppe nach ethnischen Kriterien verstößt. Es ist wohl Ironie der Geschichte, dass die Kodifizierung der Soft Law in diesem Zusammenhang ausgerechnet in den Bozner Empfehlungen zu nationalen Minderheiten in zwischenstaatlichen Beziehungen der OSZE aus dem Jahr 2008 zu finden ist. Schließlich gibt es noch die wirtschaftlichen und geopolitischen Interessen, die Österreich und Italien verbinden. Kanzler Kurz hat sofort einen Schritt zurück gemacht und bei seinem ersten offiziellen Besuch in Brüssel betont, dass die Frage der doppelten Staatsbürgerschaft nur in enger Zusammenarbeit mit Italien behandelt werden würde.

Nicht außer Acht zu lassen sind schließlich die heiklen Gleichgewichte in Südtirol. Hier haben der Minderheitenschutz und die Entwicklung der Sonderautonomie im Laufe der letzten Jahrzehnte zu einem ausgeklügelten und gleichzeitig delikaten System von Gewichten und Gegengewichten, von Garantien, Verfahren und gesetzlich geregeltem Zusammenleben beigetragen. Mit viel Mühe ist es schließlich gelungen, durch lange Verhandlungen gegenseitiges Vertrauen aufzubauen. Einige Errungenschaften erforderten jahrzehntelange Geduld und viel Verhandlungsgeschick und gerade dieses Prinzip der Verhandlungen macht die Sonderautonomie Südtirols heute aus. Eine derartige einseitige Aktion würde dieses ganze Konstrukt ins Wanken bringen, an dem Österreich selbst stets mitgearbeitet hat. Neben dem allgemeinen Aspekt gibt es auch hier enorme praktische Schwierigkeiten: Wer sind „die Südtiroler”? Sind es nur die deutsch- und ladinischsprachigen? Die famose Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung kann jederzeit geändert werden und jeder, der in Südtirol ansässig ist, kann sich einer der drei Gruppen zugehörig erklären. Sind es jene, deren Vorfahren Bürger des Kaisertums Österreich waren, als Italien Südtirol annektierte? Dann stellt sich die Frage, warum bei der doppelten Staatbürgerschaft nur von den Südtirolern, nicht aber von den Trentinern, Slowenen, Ungarn, Tschechen und so weiter die Rede ist. Und wie sollte man schließlich den Verwandtschaftsgrad nachweisen, wenn es die Personenstandsregister in Südtirol erst ab dem Jahr 1922 gab? Sollen Kirchenbücher und Taufregister konsultiert werden? Wenn das Kriterium ethnischer Natur ist, wieso gilt es dann nur für die Ladiner in Südtirol und nicht für jene im Trentino bzw. in der Provinz Belluno? Was wäre, wenn Italien jenen, die die österreichische Staatsbürgerschaft beantragen würden, das Recht verweigern würde, ein öffentliches Amt zu bekleiden, wie dies die Slowakei gemacht hat, als Ungarn einen ähnlichen Vorstoß machte? Man könnte fortfahren und den politischen und gesellschaftlichen Aspekt dabei ausklammern.

Wo sind aber die Vorteile für Österreich in der ganzen Angelegenheit? Aus diesem Grund ist es unwahrscheinlich, dass es überhaupt dazu kommt. Das Hauptziel der Aktion wurde allein schon mit der Idee erreicht und die Reaktionen der Nationalisten in Italien sowie die Zerwürfnisse, für die der Vorstoß in großen Breiten der Südtiroler Gesellschaft (nicht nur italienischer Muttersprache) gesorgt hat, sind Zeugnisse dafür. Nationalismus schürt Nationalismus an, und die Erfahrung lehrt uns, dass die Minderheiten und die Gebiete, die sie hauptsächlich bewohnen, immer Reibungspunkte für gegensätzliche Nationalismen sind…

Italien steht es nicht unbedingt zu, dieses Vorhaben Österreichs zu kritisieren, geht es doch mit keinem guten Vorbild voran. Das Gesetz zum Staatsbürgerschaftswesen Nr. 91/1992 hat den Erwerb der italienischen Staatsbürgerschaft für Nachkommen in gerader Linie bis zum zweiten Verwandtschaftsgrad ermöglicht. Es reicht also aus, dass einer der Großeltern italienischer Staatsbürger war. Dies hat die Erlangung der Staatsbürgerschaft für viele Nachkommen italienischer Auswanderer auf allen Kontinenten, besonders in (Süd-)Amerika, enorm erleichtert. Um diesen Staatsbürgern das Wahlrecht zu gewähren, wurden mit dem Verfassungsgesetz Nr. 1/2001 und dem Gesetz Nr. 459/2001 die Wahlkreise für Auslandsitaliener eingerichtet, die zwölf Abgeordnete und sechs Senatoren wählen. Schließlich wurde mit dem Gesetz 124/2006 eine spezifische Bestimmung für die italienischen Minderheiten in Slowenien und Kroatien eingeführt, die in Art. 1 festlegt, dass alle, die zwischen 1940 und 1947 im Gebiet von Istrien, Fiume und Dalmatien ansässig waren und ihre italienische Staatsbürgerschaft nach Abtretung des Gebietes an Jugoslawien verloren haben, die italienische Staatsbürgerschaft wieder erwerben können. Dies gilt auch für deren Nachkommen „italienischer Sprache und Kultur“ (sic!) sowie für jene, denen durch den Vertrag von Osimo 1975 die italienische Staatsbürgerschaft abhandengekommen ist. Aller Proteste der Regierungen in Slowenien und Kroatien (das damals noch kein EU-Mitglied war, wodurch die Auswirkungen noch größer waren), sowie der internationalen Gemeinschaft zum Trotz wurde das Gesetz verabschiedet.

Früher oder später bekommt man für die Fehler die Rechnung serviert, andersrum. Und es sieht so aus, als würde man nicht viel aus den Fehlern der Geschichte lernen.

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