Chi ha paura dell’asimmetria?

(pubblicato sulla Rivista Il Mulino https://www.rivistailmulino.it/news/newsitem/index/Item/News:NEWS_ITEM:4633?fbclid=IwAR2XhzUPVynn06rdesv-N7NwA5_Ax8y1DGMdEfvnk2d6gRvohdRwNZwTWhE il 26 febbraio 2019)

È bastato un ulteriore, anche se non definitivo, passo in avanti verso la chiusura delle intese con Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna per la concessione a tali regioni di ulteriori competenze, per scatenare una nuova ondata di indignazione, paura, reazioni scomposte e provocatorie. Si è coniato uno slogan come quello della “secessione dei ricchi”, costituzionalmente non irreprensibile. Si sono annunciate iniziative teatrali e giuridicamente fantasiose, come quella del sindaco di Napoli che intende proporre un referendum (e ti pareva) per l’autonomia della città.

Ma cosa c’è dietro il sacro terrore dell’autonomia che anima così tanta parte della classe dirigente del Paese? Fino al punto da indurre molti difensori della supposta “Costituzione più bella del mondo” a protestare in modo veemente contro l’attuazione di una disposizione prevista, all’articolo 116 comma 3, proprio in questa Costituzione?

Dietro c’è qualcosa di molto semplice e altrettanto preoccupante: l’assoluta mancanza di una cultura dell’autonomia e di qualsiasi reale comprensione di ciò che l’autonomia significhi e comporti. Un problema che affligge non solo le burocrazie e la classe politica nazionale, ma anche quelle regionali – ed è semmai qui che sta il nodo potenzialmente problematico.

La stessa ricorrente e abusata espressione “autonomia differenziata” utilizzata in relazione a questo processo di devoluzione asimmetrica è un pleonasmo. Autonomia non può infatti che significare differenziazione, o almeno possibilità di differenziazione, dunque di approvare regole diverse da parte dei diversi territori. È evidente, fin dall’etimologia, che in presenza delle medesime regole non possa parlarsi di autonomia.

In Italia il terrore della disomogeneità ha ispirato la cultura giuridica e politica fin dalla legge sull’unificazione amministrativa del 1865. Da allora le enormi diversità del Paese non solo non sono state adeguatamente sfruttate come forme di ricchezza, ma neppure sono state ridotte. Anzi. Quanta uguaglianza è stata ottenuta con l’ossessione delle regole uguali per tutti? I “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” sono davvero “garantiti su tutto il territorio nazionale”, come previsto dalla Costituzione (art. 117 c. 2)? Tali livelli, peraltro stabiliti solo in ambito sanitario, hanno fatto sì che i servizi sanitari funzionino allo stesso modo in tutta Italia? E le scuole? E i servizi pubblici?

L’esperienza più consolidata di differenziazione regionale, quella delle autonomie speciali, è la cartina di tornasole di questo approccio. Concesse con riluttanza nel 1948, da ormai quasi mezzo secolo tutto il processo di riforma dell’assetto territoriale della Repubblica è stato concepito, strutturato ed attuato con riferimento esclusivo alle regioni ordinarie. Dopo la riforma costituzionale del 2001 sono stati gradualmente modificati tutti gli statuti ordinari e nessuno statuto speciale. Se qualcosa accomuna le cinque (sei?) specialità regionali, è la loro (talvolta auto-alimentata) marginalizzazione e un profondo e generalizzato clima di scetticismo, se non di vera avversione. nei confronti della specialità, nel discorso politico come in quello accademico.

È in questo contesto culturale che vanno lette le reazioni al percorso di differenziazione compiuto dalle tre regioni ordinarie del Nord. Trattandosi di regioni ricche e pagatrici nette nel sistema di perequazione finanziaria, è più che comprensibile il sospetto che dietro vi siano motivazioni economiche e la speranza di ridure il contributo alla solidarietà nazionale. In realtà si tratta di un gioco a somma zero, perché le regioni riceverebbero quanto speso finora dallo Stato per le medesime funzioni. Il guadagno verrebbe se tali regioni riuscissero a svolgere le funzioni a un costo inferiore, come scommettono di essere in grado di fare.

Ciò non significa che il processo non abbia delle insidie. Ma sono diverse da quelle che comunemente – ed erroneamente – si paventano. La prima vera insidia è l’adeguatezza della classe politica e della burocrazia regionale a gestire ambiti complessi nei quali non hanno esperienza. Una capacità autonomistica non si improvvisa, e non piove dal cielo solo perché si hanno le competenze, come dimostrano alcune regioni a statuto speciale.

Tanto più che si tratta – e siamo alla seconda insidia – non di materie organiche, ma di segmenti di materia, da gestire in collaborazione con il livello statale e spesso con altre regioni. Questo è un problema di fondo assai risalente, e dovuto alla menzionata scarsa cultura dell’autonomia: la stessa costituzione, specie dopo la riforma del titolo V nel 2001, guarda alle materie, che sono statiche, non alle politiche pubbliche, che sono ambiti tematici da affrontare in modo dinamico. Come se settori quali l’ambiente, l’istruzione, il governo del territorio fossero aree delimitabili in modo univoco e predeterminato, attribuendone la responsabilità esclusiva a un livello o a un altro, quando si tratta invece di politiche complesse, che inevitabilmente richiedono il concorso dei diversi attori. Non si tratta di operare tante piccole “secessioni”, una per ciascuna materia, come paventato dai critici (secessione ambientale, secessione sanitaria e via secedendo), ma del suo contrario: occorre trovare il modo di articolare le materie per grupi omogenei, per aree tematiche, per plessi funzionali connessi a problemi da risolvere, e quando lo si fa ci si accorge inevitabilmete che la loro efficace gestione non può prescindere da efficaci strumenti di raccordo tra i livelli. Dipende dalla collaborazione, non dalla titolarità presunta esclusiva di segmenti di un tema più ampio.

Invece – ed ecco una terza insidia – un sistema così malamente costruito, impiantato su un deserto culturale in tema di autonomia, produce una logica rivendicativa basata sull’illusione di competenze presunte omogenee. Lo si vede in modo estremo nella posizione del Veneto, e in gran parte in quella della Lombardia, per cui la richiesta di tutte le competenze attivabili è una rivendicazione aprioristica, una apposizione di bandiere rispetto ad attività che difficilmente si potranno gestire in reale autonomia. Perché si tratta appunto di politiche, non di materie. Con il prevedibile esito di un aumento del conflitto giurisdizionale e di una giurisprudenza verosimilmente “centralista” (basata sul criterio della prevalenza, già consolidato nella giurisprudeza costituzionale) che potrebbe aumentare la spirale della frustrazione regionale. La bozza di intesa con l’Emilia-Romagna fa parziale eccezione, mostrando almeno di avere colto la distinzione tra materie e politiche e sforzandosi di organizzare in modo sistematico la divisione delle funzioni che ne risulterebbe. L’auspicio è che eventuali successive intese con le numerose altre regioni che hanno avviato il percorso di differenziazione si ispirino a questa bozza piuttosto che alla più sterile “lista della spesa” (che rischia di essere una fata Morgana) del Veneto. Margini di miglioramento della tecnica normativa ce ne sono dunque molti, e forse l’apertura della stagione delle intese consentirà un maggiore approfondimento e auspicabilmente la diffusione di una maggiore cultura su tematiche finora neglette o guardate con superficialità e sospetto.

La domanda fondamentale, tuttavia, resta una. E devono porsela in ugual modo i fautori acritici e i detrattori a priori dell’autonomia differenziata, perché entrambi tendono a compiere il medesimo errore di prospettiva. Perché l’autonomia deve essere vista come una torta, dove se mangia uno non mangia l’altro? Proprio i propugnatori dell’unità a tutti i costi dovrebbero vedere l’equilibrio complessivo a livello nazionale e la sua garanzia da parte del centro. Che peraltro è ciò che è finora sempre mancato. Occorre uscire dalla contrapposizione ideologica per cui, da un lato, le regioni gestirebbero certe materie (ma dovrebbero dire politiche) necessariamente meglio dello Stato, e, dall’altro, l’autonomia sarebbe un privilegio dei ricchi che porta inevitabilmente alla secessione. E iniziare invece a porsi altre domande: come saranno gestiti i singoli ambiti tematici? Come funzionano (e come possono migliorarsi) le relazioni tra i livelli di governo? E soprattutto: è l’autonomia o la sua negazione a creare problemi? Cosa sarebbe successo in Alto Adige senza autonomia differenziata? Cosa sarebbe successo in Ucraina, in Catalogna, in molte altre realtà, se le richieste di maggiore autonomia territoriale non fossero state represse? E questa presunta “secessione dei ricchi” si sarebbe proposta se si fosse data compiuta attuazione alla riforma costituzionale del 2001?

Le risposte non le abbiamo. Ma almeno iniziamo a porci domande razionali, a predisporre strumenti tecnici per impedire che l’autonomia degeneri, e per consentirle di funzionare in modo non conflittuale e cooperativo. Tanto più in un contesto come quello italiano, in cui la differenziazione è nelle cose, e non è stata neppure scalfita in oltre 150 anni di ossessione unitaria, che ha anzi scavato fossati ideologici sempre più difficili da colmare.

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