Brexit, le costituzioni e la tigre della sovranità popolare

(pubblicato sulla Rivista Il Mulino (https://www.rivistailmulino.it/news/newsitem/index/Item/News:NEWS_ITEM:4669) il 28 marzo 2019)

Il termine tedesco Schadenfreude indica la sensazione di piacere che si può provare quando a qualcuno vanno male le cose. Rallegrarsi delle disgrazie altrui, tuttavia, non solo è un sentimento negativo, ma può essere controproducente, giacché in un mondo interconnesso le sciagure altrui finiscono rapidamente per essere anche nostre. Di certo può essere un divertente e sottilmente perfido esercizio pensare a cosa avrebbe detto il mondo intero se il cortocircuito istituzionale sulla Brexit che sta paralizzando da tre anni il Regno Unito si fosse realizzato in Italia… Finita però la soddisfazione per lo scampato pericolo, e non potendo prevedere gli esiti di un processo nel quale la realtà supera quotidianamente la fantasia, possono comunque avanzarsi un paio di riflessioni di sistema su questioni che riguardano non solo il Regno Unito, ma tutta Europa e forse tutto il mondo. Questioni sulle quali c’è poco da ridere, come sulle disgrazie altrui.

La prima è che la costituzione più antica e solida del mondo, l’unica talmente resistente da non avere avuto nemmeno bisogno di essere messa interamente nero su bianco in un unico documento, è rapidamente diventata troppo vecchia per stare al passo con la storia. I segnali ci sono già da almeno un paio di decenni (che comunque in termini di storia costituzionale britannica sono un batter di ciglia), e i vari tentativi di manutenzione che si sono susseguiti hanno solo mascherato e leggermente ritardato il declino. Come talvolta capita alle persone anziane, che quasi all’improvviso passano da una buona forma alla condizione di moribondi, la costituzione britannica si è scoperta non più in grado di reggere le sfide della complessità moderna. Il meccanismo basato sull’onnipotenza del Parlamento o meglio della sua maggioranza pro tempore è andato in crisi di fronte ai paradossi delle decisioni a maggioranza. Non tutto può essere disponibile per le maggioranze parlamentari e dunque per i governi, e secoli di costituzionalismo, in buona parte nato proprio in Gran Bretagna, hanno insegnato che non basta confidare sulla responsabilità delle maggioranze, ma occorrono degli argini al loro potere. Problema britannico si dirà? Niente affatto.

“Se salta l’Europa, addio autonomia”

(intervista pubblicata sul quotidiano Alto Adige del 20 ottobre 2018)

Il voto del Parlamento europeo sull’Ungheria. Tanto fumo, poco arrosto e troppi deficit strutturali.

(pubblicato sulla Rivista Il Mulino (https://www.rivistailmulino.it/news/newsitem/index/Item/News:NEWS_ITEM:4482) il 24 settembre 2018)

Il 12 settembre il Parlamento europeo ha approvato la risoluzione che attiva il procedimento nei confronti dell’Ungheria per accertare la violazione sistematica dei valori fondativi dell’Unione europea e la conseguente persistente minaccia allo Stato di diritto.

Il voto è stato definito “storico” su tutti i principali media europei, e certamente lo è in quanto è il primo che il Parlamento europeo esprime ai sensi dell’articolo 7 del Trattato sull’Unione europea. Lo è anche per le sue indubbie conseguenze politiche, a partire dalla spaccatura che ha provocato all’interno del Partito popolare europeo (Ppe), cui appartiene anche Fidesz, il partito del Primo ministro ungherese Orbán. Com’è noto, la maggioranza (115) dei 219 parlamentari del Ppe ha votato a favore della risoluzione e dunque contro Fidesz, consentendo il raggiungimento della maggioranza dei due terzi dei voti necessari per l’approvazione (i favorevoli sono stati 448). Tra i voti popolari a favore quelli della Övp del presidente di turno austriaco del Consiglio europeo Kurz, e quello del capogruppo Manfred Weber, possibile Spitzenkandidat dei popolari alle imminenti elezioni europee, che sembra così scegliere la “linea Merkel” anziché la “linea Orbán”. Tra i 57 contrari, i voti degli eurodeputati di Forza Italia, che in pieno spirito europeista hanno adottato una decisione tutta in prospettiva nazionale, per non acuire le distanze dalla Lega, gran sostenitrice di Orbán.

Paradossalmente, però, un voto che vuole significare una reazione d’orgoglio del Parlamento europeo contro l’erosione sovranista del ruolo dell’Unione in corso da qualche anno, rischia di trasformarsi in una prova di debolezza.

Innanzitutto le modalità di espressione del voto, e in particolare il computo delle astensioni (28 nel campo del Ppe), sono state oggetto di contestazione e potrebbero essere impugnate davanti alla Corte di Giustizia. Un fantastico assist alle torie complottiste non a caso sostenute da Orbán nel suo discorso al Parlamento europeo subito prima del voto.

In secondo luogo, la procedura è stata attivata con molto ritardo. Il percorso di creazione di una “democrazia illiberale” (parole di Orbán) è in atto in Ungheria dal 2010, quando Fidesz e il suo leader indiscusso hanno assunto il potere, modificando immediatamente la costituzione (2011) e dedicandosi successivamente allo smantellamento dello stato di diritto. Queste violazioni sono state accertate già da tempo da organismi quali la Commissione di Venezia, e il Parlamento arriva già tardi. Figurarsi se e quando si dovesse esprimere il Consiglio, che è l’organo che ha l’ultima parola in merito.

Terzo, il voto si presta alla facile accusa di esprimere la politica dei doppi standard già da tempo criticata nell’Europa centro-orientale. Perché l’Ungheria sì e altri stati che seguono il medesimo corso come la Polonia invece no, o almeno non ancora? È forse una questione di dimensioni e di peso politico, anche all’interno delle istituzioni europee? L’utilizzo strumentale di questo argomento può facilmente aumentare il vittimismo che in molti Paesi (Italia compresa) si sta diffondendo nei confronti dell’Unione europea, fomentato con piacere da chi il progetto europeo intende sabotare.

Autonomia è l’opposto dell’isolamento

© Provincia Autonoma di Bolzano

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 5 settembre 2018)

Questa giornata dell’autonomia è alquanto diversa dalle precedenti. Le incombenti elezioni suggeriscono un profilo più basso, e almeno sul piano della scelta dei temi si è optato per ambiti non immediatamente strumentalizzabili in chiave politico-elettorale. In verità, però, qualsiasi sfaccettatura dell’autonomia, anche quella apparentemente più innocua, non è mai neutra, perché il funzionamento dell’autonomia dipende molto dal contesto in cui si realizza. E dal contesto non si può scappare, fingendo che non esista. Perché l’autonomia si regge su due gambe: una è l’autogoverno, il fare da soli. L’altra, non meno importante, è la collaborazione, il fare insieme. Per camminare bene le due gambe non solo devono essere entrambe sane, ma devono muoversi in modo coordinato.

A Bolzano si è scelto il tema della competenza sulle strade, trasferite alla provincia vent’anni or sono attraverso una delle più significative norme di attuazione della fase successiva alla chiusura del pacchetto. Il tema può prestarsi a diverse letture. Quella rivendicativa dell’accumulo delle competenze come mera sottrazione di poteri e risorse allo Stato per trattenerli in loco, e quella propositiva della riflessione sul significato di autonomia come gestione di fenomeni interconnessi. Del resto, le strade non iniziano e non finiscono nel territorio provinciale, e la loro gestione è uno dei tanti esempi di come i livelli di governo debbano inevitabilmente integrarsi, non separarsi. Autonomia significa certo avere il potere di decidere, ma questo deve implicare la capacità di riflettere su cosa e come si decide e su come ci si relaziona con gli altri livelli di governo che inevitabilmente hanno un ruolo in tali decisioni. Per restare al tema delle strade: come ci si rapporta con i comuni (la questione della viabilità di Bolzano è ultimamente molto attuale) e con lo Stato e l’Unione europea in relazione all’interminabile vicenda della A22 e della sua natura giuridica? Analoghe considerazioni valgono per tutte le altre competenze provinciali. La divisione delle competenze è un mezzo, non un fine: è l’inizio dell’autonomia come gestione di fenomeni complessi, non la fine di un processo di mera acquisizione di potere.

Doppio passaporto: farsi qualche domanda

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 13 dicembre 2017 con il titolo “Le domande sul doppio passaporto”)

Partiamo dalla fine. La concessione del passaporto austriaco ai sudtirolesi è una prospettiva estremamente improbabile, anche al di là della volontà politica. Gli ostacoli giuridici sono troppi e troppo complessi. Oltre alle difficoltà giuridiche interne all’Austria, una simile iniziativa ne creerebbe anche nelle relazioni internazionali, rischiando di compromettere l’ottima reputazione internazionale del Paese, i rapporti con l’Italia e il delicato equilibrio interno in Alto Adige. Il tutto senza che peraltro per Vienna ne derivi alcun vantaggio. Insomma, la campagna che si sta conducendo sul tema è mirata a mettere in difficoltà la SVP e a creare illusioni (pericolose perché destinate a rimanere tali) in una fetta della popolazione. A prescindere dall’esito finale, però, la vicenda solleva questioni assai complesse, che sarebbe grave ignorare, chiudendo gli occhi in attesa che passi di attualità. Proprio perché i temi che pone sono di natura strutturale e non solo contingente.

La prima riguarda l’identità e i suoi simboli. Non vi è dubbio che poter ottenere il passaporto austriaco sarebbe per tantissimi abitanti di questa terra una prospettiva allettante. Sicuramente lo sarebbe anche per molti italiani, che forse di fronte a una simile eventualità risultano più impauriti che scettici, sentendosi esclusi da un ‘beneficio’ che verrebbe attribuito ai propri vicini di casa. Ma perché si dovrebbe trattare di una prospettiva allettante, posto che non conferirebbe vantaggi specifici e immediati? Perché i rapporti tra gruppi dissimulano sempre gerarchie implicite, per cui è attrattiva l’appartenenza a un’identità che si associa a modelli positivi e di successo, e non attrattiva quella ritenuta su un gradino più basso della gerarchia sociale. Per questo, ad esempio, ovunque in Europa i Rom risultano in numero assai minore di quanto sia la loro reale consistenza di gruppo: perché l’identificazione con un gruppo discriminato comporta difficoltà, e spesso ulteriore discriminazione. Perché invece nessuno svizzero si sognerebbe di voler essere tedesco, francese o italiano, nonostante la comunanza linguistica (etnica?) con i Paesi vicini? Perché molti sudtirolesi nelle competizioni calcistiche tifano Germania e non Austria? Gli esempi potrebbero continuare a lungo.

Euregio – Questione giuridica del mese: Le regioni in Europa

Euregio – Rechtsfrage des Monats: Die Regionen in Europa

Un problema europeo?

Rotta balcanica, sospensione di Schengen, emergenza rifugiati: riflessione sui confini d’Europa e su domande mal poste. Un occasional paper. 

(pubblicato sul sito dell’Osservatorio Balcani e Caucaso (www.balcanicaucaso.org/aree/Italia/Un-problema-europeo-171174) il 23 maggio 2016. Quest’occasional paper è stato pubblicato in una sua versione ridotta da La rivista il Mulino il 18 maggio 2016)

L’Europa muore o rinasce… o vivacchia? Il paradosso di Jean Monnet

“L’Europa muore o rinasce a Sarajevo” è il titolo di uno degli ultimi scritti di Alexander Langer, condensato in un documento firmato da molti intellettuali europei e consegnato ai capi di stato e di governo riuniti a Cannes. Era il 26 giugno del 1995 e una settimana dopo Langer si toglieva la vita sulle colline di Firenze. Aveva trovato la sua risposta al dilemma: l’Europa sarebbe morta a Sarajevo. Sarebbe morta non offrendo alla Bosnia la possibilità di aderire all’Unione europea. A distanza di 21 anni il paese non è ancora neppure candidato all’adesione.

L’Europa non è morta, o almeno non è morta allora. Nel decennio immediatamente successivo alla sua mancanza di coraggio di fronte alla crisi balcanica è anzi sembrata animata da una vitalità mai raggiunta in precedenza: il numero di paesi membri è più che raddoppiato, l’area Schengen si è allargata e intensificata, sono arrivati la moneta unica, la Carta dei diritti, il progetto di costituzione, le nuove competenze, la nuova struttura istituzionale. Poi di nuovo il riflusso, la crisi dell’eurozona, cui pure è seguita una nuova (per quanto questionabile) governance economica. Ora la crisi dei migranti, il crescente scetticismo politico, la lenta ma costante erosione delle spinte e delle forze politiche che hanno costruito il progetto europeo. Prime risposte arrivano dalla Commissione, sia rispetto alle richieste di proroga delle misure eccezionali ai confini richieste da sei stati, sia per una revisione del “sistema di Dublino”. La nuova sfida è peraltro già alle porte: il voto britannico sull’uscita dall’Unione.

L’inadeguatezza “dell’Europa”, la complessa architettura istituzionale dell’Unione, l’impossibilità di un duraturo compromesso tra singoli interessi nazionali e interessi europei sono diventati quasi degli slogan. Non per questo sono meno veri, anzi lo diventano ancor di più ogni qual volta vengono ripetuti. Meno ricordata ma non meno problematica è l’innata tensione tra il progetto tecnocratico e la spinta politica alla base del progetto europeo, che potremmo chiamare il paradosso di Jean Monnet: solo focalizzando sui profili tecnici (specie giuridici ed economici, e sul peso della burocrazia) è stato (ed è tuttora) possibile superare gli ostacoli politici al processo di integrazione, ma nel contempo senza uno slancio politico tale processo non può che rimanere esposto a tempeste di ogni tipo e reagire, nella migliore delle ipotesi, in modo troppo lento rispetto a quanto le sfide contemporanee richiedono.

Insomma, più che rinascere o morire di fronte alle crisi, l’Europa tende a vivacchiare, al più elaborando soluzioni parziali e tardive. Ciò accade non tanto per un’altra vulgata pericolosamente banale – quella secondo cui i leader del passato erano bravi e quelli di oggi sono scarsi – quanto per l’inevitabile struttura istituzionale di un’Unione così costruita e per il suo altrettanto inevitabile processo decisionale connaturato a tale struttura. L’impossibilità di funzionare diversamente da come funziona attira comprensibilmente all’Unione europea continue critiche, oltre a stimolare varie proposte per un nuovo slancio politico – ed è interessante che queste ultime (v. tra tante da ultimo https://www.socialeurope.eu/2016/05/need-reinvent-europe/) vengano soprattutto da ex leader politici, che forse rimpiangono l’epoca in cui avrebbero voluto ma non hanno potuto essere più incisivi, o forse più sottilmente si divertono ad alimentare lo stereotipo nostalgico, sperando di essere ricordati in futuro come quelli bravi a confronto degli scarsi di domani.

In definitiva, occorre chiedersi se le aspettative nei confronti “dell’Europa” e delle “soluzioni europee” non siano irrealisticamente elevate, frutto anch’esse del paradosso di Monnet. E non si faccia un migliore servizio all’efficacia delle soluzioni accontentandosi del bene piuttosto che del meglio. Se non altro per non alimentare facili e pericolose illusioni che tutto possa avere una “soluzione”.

Confini e domande mal poste. Un problema europeo?

(pubblicato sulla Rivista Il Mulino (www.rivistailmulino.it/news/newsitem/index/Item/News:NEWS_ITEM:3267) il 18 maggio 2016)

L’Europa muore o rinasce a Sarajevo è il titolo di uno degli ultimi scritti di Alexander Langer, condensato in un documento firmato da molti intellettuali europei e consegnato ai capi di Stato e di governo riuniti a Cannes. Era il 26 giugno del 1995 e una settimana dopo Langer si toglieva la vita sulle colline di Firenze. Aveva trovato la sua risposta al dilemma: l’Europa sarebbe morta a Sarajevo. Sarebbe morta non offrendo alla Bosnia la possibilità di aderire all’Unione europea.

L’Europa non è morta, o almeno non è morta allora. Anzi, dopo la crisi balcanica ha avuto uno sviluppo senza precedenti: moneta unica, allargamenti, carta dei diritti, revisioni di trattati. Poi nuove ondate: crisi economica ma anche nuova governance. L’Europa non è morta, ma tende a vivacchiare, elaborando soluzioni parziali e tardive. Ciò accade non tanto per un’altra vulgata pericolosamente banale – quella secondo cui i leader del passato erano bravi e quelli di oggi sono scarsi – quanto per l’inevitabile struttura istituzionale di un’Unione così costruita e per il suo altrettanto inevitabile processo decisionale connaturato a tale struttura. È il paradosso di Monnet: solo l’integrazione funzionale e per gradi può funzionare, ma senza slancio politico è destinata ad andare troppo piano rispetto alle sfide cui deve far fronte.

L’impossibilità di funzionare diversamente da come funziona attira comprensibilmente all’Unione europea continue critiche, oltre a stimolare varie proposte per un nuovo slancio politico – ed è interessante che queste ultime (qui un esempio) vengano soprattutto da ex leader politici, che forse rimpiangono l’epoca in cui avrebbero voluto ma non hanno potuto essere più incisivi, o forse più sottilmente si divertono ad alimentare lo stereotipo nostalgico, sperando di essere ricordati in futuro come quelli bravi a confronto degli scarsi di domani.

Si prenda la cosiddetta «crisi dei migranti» e le dissonanti risposte che arrivano dalle diverse capitali oltre che ‒ un po’ mestamente, com’è appunto inevitabile ‒ da Bruxelles. Sostenere che «l’Europa» non ha fatto nulla sarebbe non solo ingeneroso ma profondamente sbagliato. Solo che ha fatto cose spesso contraddittorie, com’è nella sua natura e nella sua struttura: missioni di salvataggio e tentativi di ridistribuzione, incentivi e sanzioni, Frontex e accordo con la Turchia. Il tutto oscillando tra emergenza nelle risposte legislative e diritti umani (un po’ tutelandoli, un po’ delegandone la violazione).

Auf a Glas’l mit Francesco Palermo. Der unfreiwillige Politiker

 (Interview mit Vera Mair am Tinkhof, erschienen auf http://www.barfuss.it/leute/der-unfreiwillige-politiker am 8. Februar 2016)

Francesco Palermo hat ein Amt und trotzdem eine Meinung: Der Senator über Politik, was am Autonomiestatut überarbeitet gehört und sein zwiegespaltenes Verhältnis zu Social Media.

Francesco Palermo erscheint pünktlich und gut gelaunt zum Interview in der EURAC-Bar in Bozen. Der Senator begrüßt den Kellner, bestellt einen Orangensaft und bringt sich in Position. Der anfängliche Verdacht, dass er seine letzthin eher negativen Erfahrungen mit einigenSüdtiroler Medien auch auf einen selbst projizieren könnte, lässt sich zumindest zu Beginn des Gesprächs durch seine entspannte Haltung nicht bekräftigen.

Palermo gilt als intellektuell – ein Attribut, das in der Politik nicht nur positiv behaftet, für seine anderen Tätigkeiten allerdings unabdingbar ist: Leiter des Instituts für Föderalismus- und Regionalismusforschung der EURAC, Lehrstuhl an der Universität in Verona in vergleichendem Verfassungsrecht, ehemaliger Berater für den Europarat und die OSZE. Einfache Parolen sind seine Sache deshalb nicht. Dementsprechend wählt er auch im Gespräch seine Worte mit Bedacht, holt oft lange sprachlichen und argumentativen Anlauf, bis er die Hürde der Antwort endgültig nimmt.

Herr Senator Palermo, laut Ihrem Lebenslauf sprechen Sie neben Deutsch, Italienisch und Englisch noch Spanisch, etwas Französisch und besitzen Grundkenntnisse in Serbokroatisch und Niederländisch. Sind Sprachen essentiell, um eine Kultur zu verstehen?
Sprache ist dazu sicherlich nicht das einzige Mittel, aber eine wichtige Voraussetzung. Mir hätte es auch gut gefallen, Sprachwissenschaftler zu werden. Als ich hier an der EURAC begonnen habe, habe ich auch im Bereich der Rechtsterminologie geforscht. Insgesamt interessiert mich das schon. Und gerade auch in der Rechtsvergleichung sind Sprachen besonders wichtig.

Auch in Ihrem Blog betonen Sie die Wichtigkeit von Sprache. Sie schrieben Artikel zu der von Ihnen so genannten „responsabilità delle parole“ und über das missverständliche Vokabular, das in der Politik gern verwendet wird.  
Das muss man aber differenzieren, denn dabei handelt es sich um zwei verschiedenen Ebenen: Einerseits haben wir als Politiker Verantwortung für die von uns verwendeten Worte. Diese sind oft so schlecht, weil sie Ergebnis eines Kompromisses sind. Ein interessantes Beispiel dazu wird uns nun bald mit dem Gesetz zur Anerkennung der gleichgeschlechtlichen Paare begegnen. Da tauchen auch sicher wieder ein paar Begriffe auf, die der Rechtsordnung bislang total fremd sind, wie etwa „affido rafforzato“ – was soll das heißen? Das ist nicht klar. Der Grund dafür liegt im politischen Prozess, weil die Politik – und das ist auch gut so – immer den Kompromiss sucht und auch suchen soll. Das ist das eine.
Dann gibt es die zweite Ebene, und die ist noch schlimmer, glaube ich. Wenn wir über die Verantwortung für die verwendeten Worte sprechen, liegen wir im Bereich der politischen Kommunikation. Und da sind wir momentan auf einem miserablen Niveau. Denken Sie einfach mal an die Social Media: Die Sprache und Aggressivität, die da oft dahintersteckt, ist ja absolut unerträglich. Daher versuche ich in meinem öffentlichen Leben zum Beispiel nie über Personen zu reden, denn es geht nicht um eine persönliche Konfrontation, sondern um Themen. Und die Wortwahl muss dabei immer vorsichtig sein – auch wenn ich manchmal etwas aggressiver werden oder eine stärkere Wortwahl verwenden möchte, damit die Botschaft klarer wird. Aber ich bremse das immer, weil ich finde, eine gewisse Grenze der Würde darf in der Sprachwahl nicht überschritten werden.

„Damals, vor drei Jahren, ist eben ein Fenster aufgegangen. Jetzt allerdings bedauere ich das, muss ich sagen. Denn das Leben ist ja wirklich miserabel. Wenn ich zurückkönnte, drei Jahre zurück, würde ich nicht mehr kandidieren.”