Regioni e paure

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 23 febbraio 2019 con il titolo “Cosa c’è dentro il terrore dell’autonomia”)

È bastato un ulteriore, anche se non definitivo, passo in avanti verso la chiusura delle intese con Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna per la concessione a tali regioni di ulteriori competenze, per scatenare una nuova ondata di indignazione, paura, reazioni scomposte e provocatorie. Si è coniato lo slogan della “secessione dei ricchi”. Si sono annunciate iniziative teatrali e giuridicamente fantasiose, come quella del sindaco di Napoli che intende proporre un referendum (e ti pareva) per l’autonomia della città.

Ma cosa c’è dietro il sacro terrore dell’autonomia che anima così tanta parte della classe dirigente del Paese? Fino al punto da indurre molti difensori della supposta “costituzione più bella del mondo” a protestare in modo veemente contro l’attuazione di una disposizione prevista, all’art. 116 c. 3, proprio in questa costituzione?

Dietro c’è qualcosa di molto semplice e altrettanto preoccupante: l’assoluta mancanza di una cultura dell’autonomia e di qualsiasi reale comprensione di ciò che l’autonomia significhi e comporti. Un problema che affligge non solo le burocrazie e la classe politica nazionale, ma anche quelle regionali – ed è semmai qui che sta il nodo potenzialmente problematico.

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Il “sacro dovere” e l’erosione della costituzione

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 2 febbraio 2019 con il titolo “L’erosione della Costituzione”)

La costituzione è il perimetro entro il quale si può muovere la politica con le sue scelte discrezionali. È il ring nel quale il legittimo conflitto di idee deve svolgersi secondo regole prestabilite, la cui interpretazione è affidata a degli arbitri, i più importanti dei quali sono la Corte costituzionale e il Presidente della Repubblica. È pertanto non solo legittimo ma anzi doveroso che la politica ricorra ad argomentazioni costituzionali per giustificare le proprie azioni e le proprie tesi, perché solo dentro la costituzione può svolgersi la politica. La costituzione è, per certi aspetti, la versione laica del principio di esclusività tipico della religione: non avrai altro Dio all’infuori di me. E non può esserci politica al di fuori della costituzione.

Come troppo spesso accade anche con la religione, però, non è raro che i precetti vengano piegati ad interpretazioni funzionali alla preferenza politica del momento. E che tale torsione venga compiuta non già dagli arbitri, bensì dai giocatori.

Un esempio di particolare interesse si è registrato in questi giorni, quando il ministro dell’interno ha invocato l’articolo 52 della costituzione per giustificare la propria politica in materia di sbarchi. Nelle due pur diverse vicende della nave Diciotti da un lato e della nave Sea Watch dall’altro, il ministro Salvini ha rivendicato la scelta di negare l’accesso ai porti italiani come un obbligo costituzionale, fondato sul “sacro dovere” di ciascun cittadino alla “difesa della patria”, previsto appunto dall’articolo 52 della costituzione.

La disposizione non ha naturalmente nulla a che vedere con le questioni di cui si tratta. Il suo ambito di riferimento è esclusivamente la difesa militare, come si evince dai lavori preparatori e dagli altri commi dell’articolo, che prevedono rispettivamente l’obbligatorietà del servizio militare, nei limiti e nei modi stabiliti dalla legge, e la natura democratica dell’ordinamento delle forze armate. È per questo che l’articolo 52 non fu oggetto di particolare dibattito in assemblea costituente, impegnata a sottolineare il carattere pacifista della costituzione. Non a caso il testo definitivo è praticamente identico a quello della prima bozza, caso rarissimo nei lavori della costituente. Erano tutti d’accordo su una previsione che doveva dare copertura costituzionale al servizio militare e alle forze armate.

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Se Langer torna in Medio Oriente

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 09 ottobre 2018 con il titolo “Premio Langer in Medio Oriente”)

Il Premio Langer 2018 è stato assegnato all’Istituto Arava per le Scienze Ambientali, che ha l’obiettivo di formare professionisti ambientali del e nel Medio Oriente e di contribuire ad alleviare il conflitto israelo-palestinese attraverso la collaborazione ambientale. Con questo premio viene ribadita l’attualità di tre aspetti fondamentali del pensiero e dell’opera di Langer.

Il primo è il ruolo dell’ambiente come veicolo di pace. L’Istituto premiato è consapevole della difficoltà di affrontare di petto il conflitto israelo-palestinese. Nel contesto attuale questo è anzi impossibile. Esistono però modi per aggirare, smontare, depotenziare il conflitto, attraverso azioni concrete sui temi di interesse comune. Uno di questi, forse il più importante, è l’ambiente. L’Istituto Arava è stato fondato nel 1996, nel sud est di Israele, in un territorio desertico e di confine. Da allora il clima è decisamente peggiorato, sia a lvello politico, sia in chiave ambientale. Da un lato si è avuto un avvitamento del conflitto, in un contesto nazionale, regionale e internazionale sempre meno favorevole. Dall’altro vi sono stati il cambiamento climatico, l’accrescita desertificazione, la scarsità idrica, il degrado ambientale. La tutela dell’ambiente e la gestione oculata delle risorse sono interesse di tutti: solo la collaborazione può salvare l’ambiente e solo la pressione ambientale può convincere che l’accordo è più produttivo del conflitto. Perché lo scontro per le risorse è una delle principali sfide del futuro, come si vede dal collegamento tra degrado ambientale e migrazioni. La pace, non solo in Medio Oriente, passa da una gestione attenta delle sfide ambientali.

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Democrazia diretta: leggi e tecnologie

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 7 agosto 2018)

Il diritto non è tanto diverso dalla tecnologia. Entrambi sono prodotti dell’uomo, non della natura. Entrambi servono a risolvere problemi e a migliorare la vita. Entrambi richiedono continui perfezionamenti, per adattarsi allo scopo che perseguono. Però verso la tecnologia c’è una presunzione benevola, e quando uno dei prototipi di auto senza conducente uccide un passante (è accaduto in marzo) lo si considera uno spiacevole incidente sulla strada del progresso. Mentre verso la legge c’è una presunzione di sfiducia. Vero è che dietro ad una tecnologia ci sono soltanto gli interessi economici di chi la produce, mentre dietro a una legge ci sono tantissimi diversi interessi, sfaccettature, motivazioni, ricadute sociali non sempre prevedibili – il che rende peraltro la legislazione una tecnologia assai più sofisticata di quanto spesso ci si immagini.

La sfiducia presuntiva nella tecnologia legislativa non è dovuta solo ad un atteggiamento di superficiale criticismo a priori – che pure esiste ed è estremamente dannoso. Purtroppo infatti l’obiettivo di una norma non è sempre chiaro, o è perfino contraddittorio. Un’applicazione per smartphone può essere efficace o meno, ma il suo scopo è evidente. In una legge invece non è raro che un articolo dica una cosa e quello dopo il suo contrario. O che risolva un problema e ne crei un altro. Per un esempio di attualità vedersi alla voce “decreto dignità”.

Un caso emblematico riguarda la recente legge provinciale sulla democrazia diretta. Si è detto che rappresenta un compromesso e che permangono alcuni dubbi. Vero. Non si è però sottolineato che si tratta di un ‘perfezionamento’ di normative già esistenti, che tiene conto (magari male, ma lo fa) dell’applicazione (e dei limiti) della normativa precedente. Tra le innovazioni c’è la contestata disposizione in base alla quale una legge provinciale (tranne le più sensibili) approvata senza la maggioranza qualificata dei due terzi può essere sottoposta a referendum confermativo. La richiesta può venire da un terzo dei consiglieri provinciali o da almeno 300 elettori entro 20 giorni dall’approvazione. In tal caso la legge è sospesa in attesa del referendum.

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Referendum. E adesso?

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 24 ottobre 2017 con il titolo “Referendum, adesso i contenuti”)

Il giorno dopo il referendum in Veneto e Lombardia è tutto un profluvio di dichiarazioni. A scorrerle viene da sorridere per il modo plateale con cui ognuno tira acqua al suo mulino e prova a mettere il cappello sul risultato. È normale, per quanto irritante.

I referenda erano giuridicamente inutili. Tutto ciò che i quesiti chiedevano è già possibile in base alla costituzione (e per Belluno in base allo statuto regionale). Tanto che, in polemica con la decisione delle due regioni a guida leghista di ricorrere al referendum consultivo, l’Emilia Romagna ha attivato a tempo di record la medesima procedura e ancor più rapidamente il governo ha aperto il tavolo di trattativa. I quesiti referendari erano inoltre piuttosto generici: la Lombardia chiedeva il mandato politico a trattare su tutte le competenze delegabili a sensi della costituzione (ossia tutte le competenze concorrenti e tre significative competenze esclusive dello stato), e il Veneto non ha previsto alcun richiamo ai contenuti della futura trattativa. Richiedere un referendum senza specificare su cosa suscita perplessità, specie alla luce della costante giurisprudenza costituzionale che richiede chiarezza del quesito.

Ma l’obiettivo era solo politico. Senza il ricorso al referendum le procedure per negoziare il trasferimento alle regioni interessate di alcune competenze si sarebbero certo potute attivare, ma non ne avrebbe parlato nessuno. La disposizione costituzionale che consente la differenziazione delle competenze tra le regioni ordinarie esiste dal 2001, e da allora diversi tentativi sono stati compiuti, e sono tutti falliti. Anche a causa della complessità procedurale per l’approvazione della legge rinforzata di trasferimento delle competenze che il Parlamento deve approvare a maggioranza assoluta recependo i contenuti dell’intesa tra Regione e Governo. Pertanto, lo svolgimento di un referendum preventivo è stato ritenuto l’unica via per assicurare ai governi regionali la forza politica sufficiente a condurre la trattativa. L’eterogenesi del fine come unica modalità effettiva per il raggiungimento del fine originario…

La parte interessante inizia solo adesso. Perché è da adesso che bisognerà cominciare a parlare di contenuti e rispondere alle domande che si pongono.

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Francesco Palermo: “In die Falle getappt”

(Interview von Matthias Kofler, veröffentlicht in der Neuen Südtiroler Tageszeitung, 30. September 2017, S. 2-3)

Tageszeitung: Herr Senator, die Katalanen wollen am Sonntag in einer Volksabstimmung über ihre Unabhängigkeit von der spanischen Monarchie abstimmen. Wird das Referendum überhaupt stattfinden?

Francesco Palermo: In irgendeiner Form schon! Ich bezweifle aber stark, dass man mit diesem Referendum zu einem vernünftigen Ergebnis kommen kann auch wenn die katalanische Regierung mit aller Kraft versuchen wird, eine gewisse Legitimation für das Referendum zu schaffen.

Sie sind gegen das Referendum?

Ich persönlich bin absolut nicht gegen die Unabhängigkeit, aber gegen dieses Referendum ich vertrete also die gegenteilige Meinung der meisten anderen (lacht). Es ist heutzutage durchaus möglich, dass sich neue Staaten bilden. Dies muss aber in einem verfassungsrechtlichen und in einem verfahrensrechtlichen Prozess geschehen. In Katalonien ist dies nicht der Fall! Auch wenn das Referendum am Sonntag reibungslos ablaufen würde, kann es nicht klappen, weil ihm der verfassungs- und verfahrensrechtliche Rahmen fehlt. Man kann nicht von einem Tag auf den anderen ein Unabhängigkeitsreferendum ohne Quorum und ohne qualifizierte Mehrheit abhalten, weil dieses keine demokratische Legitimation hätte. Hier wird eine Art „golpe“ (spanisch für Staatsstreich), ja eine Revolution durchgeführt.

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Catalogna: gli equivoci del referendum

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 29 settembre 2017 con il titolo “Il referendum in Catalogna e i suoi limiti”)

Da sempre gli stati nascono, si trasformano e muoiono. Solo negli ultimi 30 anni se ne sono formati 34, più di uno all’anno. La indissolubilità degli stati è una aspirazione comprensibile al momento della loro creazione, ma è anche un’ammissione di insicurezza rispetto alla capacità di mantenere l’unità. Insomma, di indipendenza non è affatto tabù parlare, almeno quanto non lo è (non lo dovrebbe essere) parlare di divorzio o di fine vita.

L’indipendenza della Catalogna non sarebbe quindi di per sé un’eresia. Si possono avere diverse posizioni riguardo al fatto che l’indipendenza catalana sia o meno una buona idea, ma che essa possa avvenire rientra nel normale svolgersi delle vicende storiche e se avvenisse in modo pacifico sarebbe anzi un segnale di maturità non scontato.

Ci sono però due seri (e voluti) limiti concettuali dietro al referendum indetto unilateralmente per domenica. E non si tratta del legalismo rigidamente seguito dal governo di Madrid, che ha sempre ribadito come si possa negoziare su tutto tranne che sul referendum perché questo non è ammesso nell’ordinamento spagnolo – salvo poi in pratica non negoziare nemmeno sul resto, sbagliando clamorosamente la strategia politica. No, si tratta invece di due questioni più sottili, su cui occorre riflettere anche al di là della questione specifica.

La prima riguarda la sovrapposizione che nella comunicazione si fa tra la volontà della risicata maggioranza parlamentare catalana (e del governo che questa sostiene) e quella del popolo catalano. Per tutti è diventato un refrain affermare che “la Catalogna vuole l’indipendenza”. In verità la stragrande maggioranza dei catalani vorrebbe una maggiore autonomia, non l’indipendenza. Ma questa opzione non è prevista nella legge – dichiarata incostituzionale – di indizione del referendum. È vero che il sostegno all’indipendenza è molto cresciuto negli ultimi anni, a causa della rigidità del governo spagnolo e della determinazione nazionalista di quello catalano. Ma è complessivamente ancora inferiore alla metà della popolazione, e in ogni caso del tutto insufficiente a costituire la base di una nuova legalità.

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La riforma costituzionale illustrata – 10 Dal diritto alla politica

Costituzione(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 10 settembre 2016 con il titolo “Costituzione. Si passa dal diritto alla politica.”)

Giunti alla fine del “decalogo” sulla riforma costituzionale, si impongono alcune considerazioni complessive. Guardando al funzionamento delle nuove regole, si può dire che nel complesso esse siano riconducibili a quattro grandi categorie.

La prima comprende la costituzionalizzazione di regole che si sono sedimentate nella prassi, o sono il frutto della giurisprudenza costituzionale, o di proposte dottrinarie, o che infine sono condivise in modo più o meno trasversale nel panorama politico. Si pensi al superamento del bicameralismo perfetto, alla nuova disciplina dei decreti legge, al procedimento a data certa, all’abolizione del CNEL, al rapporto di fiducia, ai diritti delle opposizioni, alla prescrizione della maggioranza assoluta della Camera per deliberare lo stato di guerra, alla differenziazione delle competenze legata alla virtuosità delle Regioni.

La seconda categoria comprende innovazioni frutto di buone intenzioni ma non sempre riuscite sul piano tecnico. Ciò soprattutto perché la volontà di limitare l’intervento a due aspetti principali (bicameralismo e rapporti Stato-Regioni) ha impedito un intervento strutturato, e ha talvolta appesantito il drafting (come nel caso dei procedimenti legislativi, passati da uno a quattro). Molte di queste regole sono state poi il frutto di difficili compromessi politici, come nel caso della legislazione popolare e del referendum, o della elezione (indiretta ma non troppo, art. 57 c. 5) dei senatori.

Una terza categoria di norme va ascritta alla debolezza della politica e alla sua principale conseguenza, il populismo. Si pensi, per il primo caso, alla previsione del controllo preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali o alla cosiddetta abolizione delle Province, e per il secondo alla previsione del dovere dei parlamentari di partecipare alle sedute dell’assemblea e ai lavori delle commissioni (art. 64 c. 6): un obbligo implicito come per ogni altro lavoro, e oltretutto inutile perché non sanzionabile.

Vi sono infine le regole frutto di diagnosi sbagliate rispetto alla natura del problema da risolvere. Un esempio è la competenza concorrente rispetto alla conflittualità tra Stato e Regioni e più in generale la mancanza di una visione chiara sul rapporto tra centro e periferia in un Paese complesso come l’Italia, che porta con la stessa leggerezza prima ad infatuarsi del “federalismo”, poi a ritenere le Regioni la causa di ogni inefficienza, pensando di poter governare tutto da Roma. Altro esempio è il mito della navetta parlamentare: l’inefficienza del sistema sarebbe prodotta dal fatto che le leggi vanno avanti e indietro tra le due Camere, ma i dati dicono che la gran parte delle leggi sono esaminate in pratica da una sola Camera e approvate dall’altra senza modifiche: le leggi che hanno almeno tre letture sono poche (meno di un terzo) e generalmente le più delicate, e forse su queste non è sbagliato che vi sia una riflessione maggiore.

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La riforma costituzionale illustrata – 9 Risparmi, CNEL e Province

costituzione-italiana(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 3 settembre 2016 con il titolo “Risparmi, CNEL e province”)

Come più volte ricordato, i pilastri della riforma sono da un lato la modifica del bicameralismo e dall’altro la configurazione di un nuovo sistema di relazioni tra Stato e Regioni. Ciò nonostante, vi sono anche altri aspetti minori, alcuni dei quali molto pubblicizzati nel dibattito rispetto alla loro portata reale, altri invece sicuramente importanti ma assai meno noti.

Tra i primi vi sono la riduzione dei cosiddetti costi della politica, l’abolizione del CNEL e la soppressione delle Province. Sul “contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni”, che appare vistosamente, insieme alla “riduzione del numero dei parlamentari” nella rubrica della legge costituzionale su cui si terrà il referendum, gli interventi sono tre: a) la riduzione (da 310 a 100 o poco più) dei senatori, con relativa soppressione delle indennità (attualmente l’8% dei costi complessivi del Senato); b) la “integrazione funzionale” delle amministrazioni di Camera e Senato prevista dall’art. 40 c. 3 della legge di riforma, per ridurre duplicazioni e c) la discussa previsione (art. 40 c. 2) secondo cui “non possono essere corrisposti rimborsi o analoghi trasferimenti monetari recanti oneri a carico della finanza pubblica in favore dei gruppi politici presenti nei Consigli regionali”: una disposizione detta “taglia-portaborse” che però può anche compromettere il funzionamento dei Consigli stessi, oltre a comprimerne sicuramente l’autonomia (da notare che si applica anche alla Regioni speciali).

L’abolizione del CNEL elimina un organo che mai ha svolto il ruolo pur importante che la costituzione gli ha affidato. Sempre poche sono state le sue iniziative legislative (in media una all’anno), raramente poi giunte ad approvazione, ma certo si tratta di un’istituzione figlia di un’altra epoca che tuttavia ha prodotto molti lavori interessanti. I suoi dipendenti saranno trasferiti alla Corte dei conti ed un commissario gestirà la liquidazione del patrimonio immobiliare.

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La riforma costituzionale illustrata – 8 Le Regioni speciali

italy_map_with_regions__name_by_tehmaster001-d61troa(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 27 agosto 2016 con il titolo “La realtà delle regioni speciali”)

Per le Regioni ordinarie la riforma introduce una complessiva forte centralizzazione, pur consentendo un maggiore potenziale di differenziazione tra le diverse Regioni. Per quelle speciali, invece, l’autonomia è garantita e ulteriormente rafforzata, aumentandosi così di molto la distanza (già da tanti criticata) tra le Regioni ordinarie e quelle speciali.

Il comma 13 dell’art. 39 della legge costituzionale (dunque una disposizione transitoria) stabilisce che “le disposizioni di cui al capo IV della presente legge costituzionale (dunque i nuovi articoli 114-126 della Costituzione) non si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome”. La formulazione è contorta e frutto di lunga mediazione parlamentare. Essa significa in sostanza che le nuove regole (che indubbiamente ridimensionano i poteri delle Regioni ordinarie) non si applicano alle Regioni speciali. Né si applicheranno mai, perché con la prevista “revisione dei rispettivi statuti” saranno i nuovi statuti a definire in dettaglio le competenze delle Regioni autonome. Il contenuto di tale revisione è affidato alla negoziazione tra la singola Regione speciale e lo Stato. Ciò che la disposizione non spiega è come tale negoziazione della avvenire. Per lo Stato pare evidente per analogia che il soggetto negoziatore sarà il Governo: il Parlamento potrà solo accettare o bocciare l’intesa raggiunta. Per le Regioni non è stabilito chi debba negoziare. Ma soprattutto non è specificata la portata giuridica della prevista intesa: nel nostro ordinamento le intese sono atti concordati, per cui il veto di una parte porta alla mancata approvazione. Ciò significherebbe che (come per le disposizioni finanziarie di molti statuti speciali) senza l’intesa non si modifica nulla. Per contro, gli statuti speciali sono leggi costituzionali, sulle quali l’ultima parola, al termine di un procedimento rafforzato di approvazione, spetta al Parlamento, unico titolare del potere di revisione costituzionale. Vi è dunque chi ritiene che l’intesa non possa rappresentare un veto assoluto, ma che vada procedimentalizzata, e regole sul punto andranno approvate a seguito della riforma costituzionale. Resta il fatto che attualmente l’intesa non è prevista e il Parlamento potrebbe unilateralmente modificare d’imperio gli statuti speciali (ferme restando le garanzie internazionali, come l’accordo Degasperi-Gruber), e quindi qualsiasi forma assuma l’intesa si tratta di un rafforzamento giuridico dell’autonomia speciale.

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