La riforma costituzionale illustrata – 8 Le Regioni speciali

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 27 agosto 2016 con il titolo “La realtà delle regioni speciali”)

Per le Regioni ordinarie la riforma introduce una complessiva forte centralizzazione, pur consentendo un maggiore potenziale di differenziazione tra le diverse Regioni. Per quelle speciali, invece, l’autonomia è garantita e ulteriormente rafforzata, aumentandosi così di molto la distanza (già da tanti criticata) tra le Regioni ordinarie e quelle speciali.

Il comma 13 dell’art. 39 della legge costituzionale (dunque una disposizione transitoria) stabilisce che “le disposizioni di cui al capo IV della presente legge costituzionale (dunque i nuovi articoli 114-126 della Costituzione) non si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome”. La formulazione è contorta e frutto di lunga mediazione parlamentare. Essa significa in sostanza che le nuove regole (che indubbiamente ridimensionano i poteri delle Regioni ordinarie) non si applicano alle Regioni speciali. Né si applicheranno mai, perché con la prevista “revisione dei rispettivi statuti” saranno i nuovi statuti a definire in dettaglio le competenze delle Regioni autonome. Il contenuto di tale revisione è affidato alla negoziazione tra la singola Regione speciale e lo Stato. Ciò che la disposizione non spiega è come tale negoziazione della avvenire. Per lo Stato pare evidente per analogia che il soggetto negoziatore sarà il Governo: il Parlamento potrà solo accettare o bocciare l’intesa raggiunta. Per le Regioni non è stabilito chi debba negoziare. Ma soprattutto non è specificata la portata giuridica della prevista intesa: nel nostro ordinamento le intese sono atti concordati, per cui il veto di una parte porta alla mancata approvazione. Ciò significherebbe che (come per le disposizioni finanziarie di molti statuti speciali) senza l’intesa non si modifica nulla. Per contro, gli statuti speciali sono leggi costituzionali, sulle quali l’ultima parola, al termine di un procedimento rafforzato di approvazione, spetta al Parlamento, unico titolare del potere di revisione costituzionale. Vi è dunque chi ritiene che l’intesa non possa rappresentare un veto assoluto, ma che vada procedimentalizzata, e regole sul punto andranno approvate a seguito della riforma costituzionale. Resta il fatto che attualmente l’intesa non è prevista e il Parlamento potrebbe unilateralmente modificare d’imperio gli statuti speciali (ferme restando le garanzie internazionali, come l’accordo Degasperi-Gruber), e quindi qualsiasi forma assuma l’intesa si tratta di un rafforzamento giuridico dell’autonomia speciale.

Convenzione e Consulta: gli aspetti trascurati

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 3 febbraio 2016 con il titolo “Analizziamo Convenzione e Consulta”)

Con l’approvazione in provincia di Trento della legge istitutiva della Consulta, ha definitivamente preso il via il complesso percorso destinato a condurre all’aggiornamento dello statuto di autonomia. Nella provincia di Bolzano è intanto iniziata la prima fase dei lavori della Convenzione, che prevede l’ascolto dei cittadini in assemblee pubbliche. I due organismi hanno composizione parzialmente diversa, ma si tratta comunque sempre di strumenti ausiliari dei Consigli, basati su una rappresentanza mista (politica, parti sociali, associazioni, esperti e società civile) e ispirati alla logica della democrazia partecipativa. Logica che consiste nell’aprire alle istanze esterne al circuito rappresentativo senza tuttavia sostituirsi a questo. Nel dibattito che si è finora (poco) sviluppato sul tema si sono trascurati alcuni elementi che hanno invece estrema rilevanza istituzionale e politica, e che conviene ricordare.

Primo. La scelta di processi partecipativi non era obbligatoria. Lo era e lo è la revisione statutaria, prevista non solo dalla riforma che potrebbe entrare in vigore in autunno, ma anche da quella in vigore dal 2001. Insomma, la riforma dello statuto non è un lusso, un divertissement intellettuale o un cavallo di Troia del centralismo, ma un obbligo costituzionale. Finora non si è fatta per il timore che il Parlamento ne approfittasse per stravolgere un’eventuale proposta proveniente dai territori. Un potere che tuttora ha, e che andrebbe a perdere con l’entrata in vigore della nuova riforma, che introduce l’intesa per la riforma statutaria. Da novembre in avanti il Parlamento potrà rigettare le proposte, ma non potrà imporre nulla in modo unilaterale. Certo, se il processo fosse iniziato anni fa, ora le province avrebbero qualcosa di organico su cui trattare a Roma, in una fase in cui si sta ottenendo tutto, mentre nella prossima legislatura, complici i nuovi rapporti di forza risultanti dalla riforma costituzionale (ininfluenza del Senato) e dalla legge elettorale (maggioranza garantita alla Camera) il peso politico delle due province autonome e dei suoi rappresentanti sarà sicuramente minore. Ma questa è ormai storia passata.

Autonomia: non basta il pareggio

(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 24 ottobre 2015)

Immaginiamo una squadra di calcio ingiustamente accusata di ricevere favori arbitrali. Un’accusa fondata più sull’invidia che sulle prove, ma nella bolgia delle curve gli argomenti razionali contano poco. Immaginiamo che per legge venga sancito che quella squadra non può perdere, e il peggior risultato che può conseguire è lo 0-0. E immaginiamo che quella squadra inizi a inanellare una serie di pareggi a reti bianche e perda comunque il campionato. Di chi sarebbe la colpa?

Se, come ormai tutto lascia intendere, la riforma costituzionale sarà approvata in via definitiva dal Parlamento e se (qui qualche dubbio in più è legittimo) sarà confermata dal referendum del prossimo autunno, l’autonomia speciale del Trentino e dell’Alto Adige potrebbe trovarsi nella situazione di quella squadra. La clausola di salvaguardia, il cui testo è molto migliorato rispetto alla prima lettura dello scorso anno, dice sostanzialmente che è impossibile perdere. Perché introduce l’intesa per la modifica degli statuti, sia che l’iniziativa provenga dal centro, sia che provenga dal territorio. Nella inimmaginabile ipotesi che una riforma dello statuto venisse approvata unilateralmente dal Parlamento, basterebbe il no delle giunte provinciali per far finire nel vuoto la delibera legislativa, anche se approvata da oltre i 2/3 dei componenti del Parlamento. Parimenti, il Parlamento avrà, come ora, il potere di negare l’approvazione di una riforma statutaria se non la condivide, ma non avrà più il potere di stravolgerla e di imporre una decisione non concordata con le province. È lo 0-0 garantito per legge.

Ci sarà poi la possibilità di trasferire alle province, ancora in questa legislatura, un’importante competenza ancora mancante, quella in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. Dopo la revisione dello statuto si potrà acquisire la competenza in materia di commercio con l’estero. Senza contare tutto ciò che di altro si potrà negoziare. Né le norme di attuazione che resteranno comunque in vigore e che hanno già trasferito importanti competenze in passato (per tutte l’energia) e che si accingono a delegare funzioni in tema di amministrazione della giustizia e altre materie delicate e fondamentali.

Articolo di Lorenzo Dellai su L’Alto Adige di oggi (15/04/2015)

AUTOGOVERNO NON FATENE CARICATURE
di Lorenzo Dellai

Era chiaro da tempo che la discussione sulle Regioni a Statuto Speciale non si sarebbe spenta con l’approvazione in prima lettura della modifica del Titolo V della Costituzione. Questo passaggio era atteso come occasione per “normalizzare” le Speciali e il fatto che ciò non sia avvenuto pienamente ha lasciato l’amaro in bocca a non pochi. D’altra parte, se l’aria che tira è quella del superamento del regionalismo, ritenuto una sorta di pasticcio in salsa italiana, si comprende bene che l’attacco alle Regioni Speciali assume il senso di un mantra. Curioso, peraltro, che a recitare tale mantra siano alcuni Presidenti di Regione, come da ultimo quello della Toscana. Non si accorgono che, così, tagliano il rametto ormai sottile sul quale stanno seduti. Ma, si sa, cosa c’è di meglio, nei momenti di difficoltà, magari di fronte ad opinioni pubbliche non proprio entusiaste, di evocare un “nemico esterno”? Come in tutti i casi di questo genere, da copione, la strategia si fonda su una caricatura della realtà. Il Presidente della Toscana parla di fondi statali che sarebbero trasferiti a Bolzano e a Trento, in aggiunta al “cento per cento” dei gettiti trattenuti, a motivo dei “rapporti con l’Austria”. Ho guidato la Provincia Autonoma di Trento e, a turno, la Regione, per quattordici anni, ma di questi fondi non ho mai sentito parlare. E non è neppure vero che a Trento e Bolzano rimanga il cento per cento del gettito. Nella realtà dei fatti (basta prendere i dati oggettivi), dopo le manovre di finanza pubblica degli ultimi anni, le risorse delle Province autonome disponibili per gli interventi a favore del territorio sono pari a circa il 60% del gettito fiscale prodotto dal sistema economico, dovendo le Province riversare la differenza a favore della solidarietà nazionale e al riequilibrio della finanza statale. È tanto? È poco? È giusto? Per rispondere a questa domanda, non basta fare il confronto con i bilanci delle Regioni ordinarie, perché è come sommare patate con carote e pretendere di avere un risultato comprensibile. Occorre infatti tenere conto delle competenze che, in un territorio autonomo, sono a carico dei poteri locali e di quelle che invece restano a carico dello Stato. A Trento e Bolzano, con il sessanta per cento (di fatto) del gettito locale, cioè la quota devoluta all’Autonomia, si finanzia pressochè la totalità delle spese che nelle regioni ordinarie sono a carico dello Stato. Qualche esempio: gli insegnanti di ogni ordine e grado (che sono dipendenti delle Province); il funzionamento dell’Università di Trento, benché sia statale; con il 2016 anche tutto il personale degli uffici giudiziari, esclusi i magistrati e così via. Dunque, come valutare se esiste o meno un criterio di equità generale, a fronte di sistemi istituzionali e finanziari così radicalmente diversi? L’unico sistema non fondato su dicerie e pregiudizi é quello basato sulla valutazione del residuo fiscale. Vale a dire: fatto 100 il gettito che lo Stato incassa in un territorio, quanto viene restituito a quel territorio sotto qualsiasi forma (devoluzione di gettiti e trasferimenti agli enti del territorio, servizi e prestazioni direttamente gestite dallo Stato sul territorio, nonché quota parte riferita al territorio delle spese generali dello Stato non localizzabili, compresi gli interessi sul debito pubblico) e quanto invece rimane allo Stato per la perequazione tra i territori e la solidarietà nazionale? Se si avesse cura di analizzare i dati in questo senso, ovviamente tenendo conto delle ragionevoli variabili connesse alle caratteristiche strutturali dei territori, si scoprirebbero informazioni di una certa importanza, utili per mettere in discussione consolidate credenze. Ad esempio si scoprirebbe che Trento e Bolzano hanno un residuo fiscale a favore dello Stato vicino ormai alla media dei territori del Nord Italia. Dato questo, peraltro, che, in forza delle recenti intese raggiunte con il Governo, tenderà ad allinearsi pienamente nel giro di poco tempo. Dove sta allora la vera differenza? É evidente: sta nel fatto che a Trento e Bolzano la quota di gettito restituito al territorio é quasi totalmente gestita dalle Province Autonome, titolari delle competenze e delle funzioni di governo, anche delegate, e figura dunque nei rispettivi bilanci. Mentre nelle Regioni ordinarie, tale quota di gettito, pur comunque restituita al territorio, figura in parte non secondaria nei bilanci dello Stato perché riferita a competenze e funzioni gestite dallo Stato. In conclusione, dovrebbe essere interesse di tutti cercare di valorizzare il principio dell’autogoverno territoriale lì dove le circostanze storiche, ma anche l’impegno responsabile della comunità e la lungimiranza della politica, ne hanno determinato un più forte radicamento, piuttosto che fare la figura dei polli di Renzo (al singolare, naturalmente) rispetto a poteri centrali sempre più tentati di dare il colpo di grazia a ciò che ormai viene ritenuto il fastidioso pasticcio delle Regioni. E non sarà – aggiungo – la sola tendenza ad accorparle che rilancerà le Regioni italiane: piuttosto sarà la faticosa e paziente ripresa di un “senso” dell’autonomia e dell’autogoverno responsabile. Materia da lavoro comune, non da ridicoli bisticci.

Lorenzo Dellai
Onorevole della Repubblica e presidente della Commissione dei Dodici