(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 12 gennaio 2021)
Si chiude con ignominia il pessimo quadriennio di Trump alla Casa Bianca. Dopo una lunga serie di picconate al decoro istituzionale prima ancora che alla costituzione, a confronto delle quali quelle italiche di cossighiana memoria sembrano affettuosi buffetti, la goccia che ha fatto traboccare il vaso è stato l’assalto al Congresso da parte di folcloristici fanatici, particolarmente sensibili alle sparate presidenziali.
Si è trattato a ben vedere della prevedibile conseguenza della retorica populista in salsa americana. Il populismo è una sineddoche: significa scambiare una parte per il tutto. Una parte di popolo, attraverso un leader, ritiene (più o meno consapevolmente) di rappresentare il popolo intero. O di doverlo fare per preservare ciò che ritiene essere il fondamento della società. Un fondamento maschile, bianco e religioso (in occidente), che diventa maschile, barbuto e religioso in molti Paesi islamici, e via sfumando a seconda del contesto. La salsa americana aggiunge un pizzico di giusnaturalismo a tutto questo: se il potere è ingiusto, è un obbligo ribellarsi. Anche per questo la costituzione garantisce il diritto di portare armi. Poco importa che le elezioni siano state regolari, come accertato da molti tribunali federali pieni di giudici repubblicani, fino alla Corte Suprema. Se l’auto-proclamato interprete del volere del popolo sostiene che siano illegittime, allora lo sono ed è doveroso ribellarsi. Un sistema chiuso nella sua logica perversa.
Non solo è una buona notizia che Trump se ne vada. La speranza è anche che quest’ultima vergognosa pagina di un mandato disastroso apra gli occhi anche a chi, in America e altrove, non ha voluto vedere quanto accadeva. Ex malo bonum, verrebbe da dire.
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 28 ottobre 2020)
Le dinamiche che vanno sviluppandosi intorno alle misure di contrasto alla pandemia sono di estremo interesse per l’impatto che hanno sul funzionamento della società. Si tratta di questioni che dureranno molto di più del virus e influenzeranno le regole del nostro vivere organizzato per tempi assai più lunghi. Ma come sempre gli aspetti sistemici interessano meno di quelli a breve o brevissimo termine.
Nella costituzione italiana c’è una lacuna di fondo: i provvedimenti emergenziali sono disponibili da parte di maggioranze politiche occasionali. Vale per i decreti legge (adottati dal governo e soggetti a conversione a maggioranza semplice delle camere, verosimilmente quindi da parte della maggioranza che il governo sostiene), e vale per lo stato di emergenza sanitaria, disciplinato addirittura da una legge ordinaria (sulla protezione civile), che prevede la sua semplice dichiarazione da parte del governo. In altri ordinamenti, dalla Germania alla Spagna, fermo restando che la regia delle emergenze non possa che passare nelle mani del governo centrale, sono i parlamenti (a maggioranza assoluta o qualificata) ad accendere e spegnere l’interruttore del diritto emergenziale. Su questo punto sarebbe quanto mai opportuno un adeguamento della costituzione, ma pare che ci dobbiamo accontentare della riduzione del numero dei parlamentari…
In un contesto di questo tipo, gli unici reali contropoteri sono gli enti territoriali. Regioni e comuni dispongono, per il proprio territorio, di poteri simili a quelli del governo per la gestione di emergenze sanitarie. Ciò può portare a qualche sovrapposizione, a confusione, talvolta all’intervento poco responsabile da parte di qualche amministrazione. Ma sarebbe grave se non esistesse questo potere, a dimostrazione della portata intimamente democratica dell’autonomia. Finora però l’intera gestione della pandemia è avvenuta con atti amministrativi: decreti del Presidente del Consiglio, e ordinanze regionali (e comunali). Il cui controllo spetta ai tribunali amministrativi.
(Versione integrale dell’articolo pubblicato il 13 settembre 2020 sul quotidiano Alto Adige col titolo “Referendum, una vera frittata”)
Ci sono valide ragioni a sostegno del sì come del no al referendum costituzionale del 20 e 21 settembre. A favore dell’approvazione della riforma costituzionale c’è che si tratta di una revisione puntuale, a fronte delle fallite proposte strutturali del 2006 e del 2016. Una riforma che potrebbe metterne in moto altre, quantomai necessarie, e che ha un valore simbolico di semplificazione e risparmio. Contro la riforma si obietta che manca di visione, giacché nessuno sa se e quali altre riforme potrebbero seguire, rischiando di lasciare un parlamento poco funzionale e meno rappresentativo, a tutto svantaggio di donne e minoranze. E che il valore simbolico è quello dell’antipolitica distruttiva e non costruttiva.
Il problema non è certo il taglio dei parlamentari. Con alcuni aggiustamenti il Parlamento può benissimo lavorare con numeri minori. Forse anche meglio, se gli aggiustamenti sono buoni. In fondo la gran parte delle altre democrazie ha parlamenti proporzionalmente più piccoli. Di questi aggiustamenti si parla in modo generico solo in un breve documento politico di maggioranza dell’ottobre 2019, che ne menziona tre: legge elettorale, regolamenti parlamentari e parificazione dell’elettorato attivo e passivo per entrambe le Camere. Meno del minimo sindacale, e in un anno non si è realizzato nulla.
Il problema non sono nemmeno le riforme che non si faranno ma che andrebbero fatte con urgenza, come la rappresentanza dei territori, la trasformazione del Senato, il rapporto di fiducia, uno statuto delle opposizioni. O meglio, non sarebbero un problema se ci fosse un piano su cosa e come continuare sul cammino delle riforme. Ma purtroppo questo piano non c’è, ed è impensabile che venga elaborato e attuato da questo Parlamento, dopo aver assistito al teatro dell’approvazione di questa legge di riforma, votata nell’ultimo passaggio alla Camera quasi all’unanimità (553 sì, 14 no, 2 astenuti), ma solo dopo che il Senato aveva evitato di raggiungere in seconda lettura la maggioranza dei due terzi, rendendo così possibile il referendum. Un gran numero di parlamentari ha votato la riforma sperando, nemmeno tanto segretamente, che venisse affossata dal referendum. La strumentalizzazione della costituzione per ragioni politiche contingenti (salvare la legislatura è la più nobile di queste, ma ce ne sono altre, come mettere in difficoltà il governo) può essere un valido argomento sia a favore della necessità di punire un parlamento meschino e votare sì, sia della voglia di smascherarne il machiavellico giochino e votare no.
La prospettiva di candidare per un nuovo mandato in Parlamento mi lusinga e mi onora. Significa che persone che stimo ritengono che abbia svolto bene il difficile compito in questa legislatura. Per questo, nonostante fin dal primo giorno mi fosse chiaro che si sarebbe trattato di un’esperienza non ripetibile, ci ho pensato molto.
Tuttavia ci sono troppe ragioni di ordine personale, professionale e anche politico che mi inducono a non ripresentarmi. Tralascio le prime, pur importanti, perché relative alla sfera privata. Sul piano professionale, rappresentare i cittadini è l’onore più grande, e sono felice di averne avuto la possibilità. È stata anche un’occasione straordinaria per conoscere le persone, la società e le istituzioni. Non è solo un completamento essenziale per uno studioso di queste materie, ma anche una lezione di vita. Fa capire anche con quanta superficialitá si giudichino le scelte di interesse collettivo, e quanto ciò renda difficile trovare le motivazioni necessarie per un incarico così importante, che viene però svolto con modalità, linguaggi e liturgie che non mi appartengono.
Sul piano politico la scelta di rimanere sempre indipendente ha un prezzo. Soprattutto quello di poter usare solo le armi dell’esempio e dell’argomentazione in un contesto dominato dal consenso. È stata una legislatura in cui si è ottenuto molto nei settori che più ho seguito, l’autonomia e i diritti, anche se gran parte del merito si deve alle condizioni complessive. In scienza e coscienza ho dato il mio contributo, spesso ho sofferto per essermi dovuto accontentare di soluzioni non del tutto (e talvolta quasi per nulla) corrispondenti alle mie idee, ripetendomi che non accettare le ragioni di altri e il compromesso con queste è una comoda forma di arroganza. Senza mediazione non esiste la politica, ma la mediazione diventa frustrante quando è basata non sulla ponderazione degli argomenti ma sui rapporti di forza.
Rispetto al messaggio politico e sociale del mio mandato, in fondo è bastata l’elezione di un candidato trasversale, italiano appoggiato dai tedeschi in un collegio misto vinto con più voti di tutti gli altri dieci candidati messi insieme, a dimostrare la potenzialità di questo complesso e meraviglioso territorio di essere davvero un ponte tra culture. In questi anni si sono approvate norme che hanno attenuato le tensioni tra i gruppi, si è rafforzata l’autonomia attraverso l’acquisizione di nuove competenze e il ripristino di alcune precedentemente erose, si sono stabilite nuove relazioni finanziarie con lo Stato, si sono ottenuti vantaggi economici enormi per il territorio (Raiffeisen, Rai, Autobrennero, concessioni idroelettriche…) e si è inaugurato un clima di rapporti più aperti con Trento e Roma. Altre cose si sono iniziate ma non si sono (ancora) concluse positivamente, in particolare la riforma costituzionale e quella dello statuto, che, a prescindere da come la si pensi sui contenuti, sono operazioni necessarie. L’economia è migliorata rispetto a cinque anni fa. Ma su altro si è tornati indietro. Il mondo è più cupo, e il nuovo clima di intolleranza che si respira in buona parte d’Europa e del mondo trova molte, troppe sponde in un contesto di delicatissimi equilibri come l’Alto Adige. Ho provato a spingere su alcuni punti qualificanti per la convivenza, dalla scuola alla toponomastica, e soprattutto a coltivare sempre un dialogo aperto con modalità partecipative, nonostante il clima prevalente vada in altra direzione.
Torno alla vita accademica a tempo pieno, agli impegni internazionali, alle sfide intellettuali. Al lusso di potersi occupare delle questioni strutturali e non congiunturali. Nonostante il mondo accademico non sia affatto migliore di quello politico (anzi…), è quello che ho scelto. Non sparisco e se qualcuno riterrà di chiedere il mio parere non mi sottrarrò. La politica si può vivere in tre modi, tutti rispettabili: come professione, come missione o come un periodo di servizio civile. Per me, meccanico più che pilota delle istituzioni, vale la terza opzione. Un proverbio buddista dice: “alla fine contano solo tre cose: quanto hai amato, come gentilmente hai vissuto, e con quanta grazia hai lasciato andare cose non destinate a te”.
PALERMO (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE). Signor Presidente, questo è un provvedimento molto importante con cui chiudere una legislatura dei diritti. Nonostante tutte le difficoltà che ha incontrato, è stata, certo, una legislatura che si è caratterizzata per la promozione dei diritti fondamentali. E sappiamo quanto sia un tema difficile nel nostro Paese, come l’abbiamo purtroppo avvertito anche nel dibattito che ha accompagnato l’approvazione del provvedimento in esame. Tuttavia, conta il risultato e oggi si arriva ad approvare una legge fondamentale e ampiamente necessaria alla società.
Si sono sentite avanzare molte critiche – direi strumentali – al provvedimento. In realtà, il disegno di legge al nostro esame, per la maggior parte, conferma e precisa quanto già esiste nel diritto vivente e positivo, e in particolare quanto esiste sulla base della giurisprudenza costituzionale di legittimità e di merito e secondo quanto previsto dal codice di deontologia medica e dalla Convenzione di Oviedo che l’Italia ha ratificato. Sappiamo, però, mancando il deposito della ratifica, che la Convenzione di Oviedo non è ancora parte del nostro ordinamento e speriamo che l’attuazione di questo provvedimento possa spingere il Governo a fare finalmente quel piccolo passo ancora necessario.
Si fa shakespearianamente molto rumore per nulla. E questo è un atteggiamento molto tipico, purtroppo, di chi accetta tranquillamente le cose che accadono, purché non se ne parli e non si vedano, e tende poi a opporsi nel momento in cui è la fonte propria alla regolazione dei diritti, ossia la legge, a disciplinare finalmente un diritto e l’esercizio dello stesso. È tipico di un atteggiamento quantomeno contraddittorio.
Che cosa conferma questa legge, in particolare, che già esiste nell’ordinamento? Conferma soprattutto il consenso informato che la Corte costituzionale – lo ricordo – fin dal 2008 ha definito vero e proprio diritto della persona ed è previsto anche dal codice deontologico, all’articolo 35, e dalla stessa Convenzione di Oviedo.
Chi critica questa legge – l’abbiamo sentito ripetutamente nel dibattito – in realtà sostiene, con riferimento al consenso informato, che questo ridurrebbe il medico a un mero esecutore della volontà del malato, ma il realtà non è per niente così. Il consenso informato è un percorso di incontro tra la responsabilità del medico e la volontà del paziente. Il medico in una prima fase illustra la situazione e poi si valuta, insieme al paziente, la coerenza tra la volontà del paziente e le proposte del medico. Su questo, tra l’altro, il disegno di legge in esame riprende il codice deontologico e – come è già stato ricordato – l’articolo 1 molto opportunamente dispone che «il tempo della comunicazione (…) costituisce tempo di cura». E, quindi, consente un bel passo in avanti, da questo punto di vista.
In ogni caso, visto che molti hanno evocato l’eutanasia o addirittura una cultura di morte, va ricordato – per mettere i puntini sulle i – che, in presenza di una richiesta illegittima, come tuttora è l’eutanasia nell’ordinamento italiano, o in presenza di una richiesta non supportata da risultati scientifici – pensiamo al caso Stamina e a tutto il resto – prevale l’autonomia del medico e non la volontà del paziente e, quindi, non c’è alcun automatismo nel ruolo del medico stesso.
La medesima cosa vale per l’altra critica che è stata avanzata spesso nel corso del nostro dibattito, relativa alla possibilità di rifiutare la nutrizione e l’idratazione artificiali. Anche questi sono trattamenti i cui contenuti sono definiti dalla giurisprudenza sin dal 1990 e, quindi, non stiamo inventando niente di nuovo. È interessante vedere che chi critica il disegno di legge in esame critica molto l’attivismo giudiziario in materia di fine vita, ma si oppone a una legge che, in realtà, dovrebbe ridurre tale attivismo.
Cosa c’è, dunque, di nuovo nel disegno di legge in esame? Ci sono le disposizioni anticipate di trattamento, ovvero il cosiddetto testamento biologico. Anch’esso, però, a ben vedere, è almeno indirettamente contemplato sia dal codice deontologico, sia dalla Convenzione di Oviedo: entrambi affermano infatti, testualmente, che il medico deve tenere conto di quanto espresso dal paziente. Il disegno di legge in questo caso chiarisce alcune situazioni tuttora dubbie e alcune problematiche rispetto a un istituto che si potrebbe definire già “semi‑esistente” nel nostro ordinamento.
C’è però un aspetto fondamentale, che è stato trascurato moltissimo anche nel nostro dibattito. Mi riferisco al fatto che l’attenzione si è focalizzata sulle disposizioni anticipate di trattamento, le quali, nei Paesi in cui esse esistono, riguardano una fetta ancora minoritaria della popolazione, tra il 20 e il 25 cento, secondo quanto dicono gli esperti. Ormai, invece, nei Paesi sviluppati come l’Italia, circa l’85 per cento delle morti non è improvviso e, quindi, si possono programmare le cure, le varie tappe delle stesse e anche la loro sospensione, insieme e non contro il medico.
L’articolo 5 del disegno di legge prevede l’istituto fondamentale della pianificazione condivisa delle cure, che è un aspetto fondamentale, anche perché riguarda molte più persone rispetto alle disposizioni anticipate di trattamento. E anche questa programmazione nella prassi già si fa, soprattutto in alcune Regioni e centri: estenderla e farla uscire dalla penombra normativa non può che migliorare la qualità del rapporto tra medico e paziente.
La dottrina – penso ad un saggio del professor Casonato, membro del Comitato nazionale per la bioetica, ma anche ad altri – ha evidenziato che esistono naturalmente dei punti migliorabili nel disegno di legge e l’auspicio è che potranno essere migliorati in futuro, dopo che la legge avrà cominciato a funzionare: in particolare, si procedimentalizza forse un po’ troppo il procedimento per le disposizioni anticipate di trattamento e, volendo fornire molte garanzie, si rischia di burocratizzare un pochino tale processo. Poi ci sono alcune formule che restano un po’ vaghe e rischiano di produrre contenzioso, anche se non dobbiamo dimenticare che una parte del contenzioso è assolutamente insita nella stessa natura di questa materia.
In conclusione, il pregio fondamentale di questa legge – e cito le parole del senatore Manconi, pronunciate alcuni giorni fa in quest’Aula, che trovo molto importanti – è sottrarre questa tematica all’oscurità e a tutto ciò che di illegale ad essa si accompagna quando una problematica così delicata non è regolamentata. Questo è il pregio maggiore di questa legge, più che le innovazioni che esso porta che non sono poi così grandi – come ho cercato di dimostrare – rispetto a quanto già esiste nell’ordinamento.
Ed è per questo che bisogna anche ringraziare – e sono contento che siano qui presenti – i rappresentanti dell’associazione Coscioni per il contributo culturale che in questo senso stanno dando, si tratta infatti di un problema di cultura: capire che è importante regolamentare i problemi con lo strumento proprio della tutela dei diritti, ossia la legge. Questo disegno di legge rafforza l’alleanza terapeutica ed è nell’interesse di tutti che ciò avvenga. Con questo disegno di legge, l’alleanza terapeutica medico-paziente funzionerà meglio, perché garantisce il diritto di cura fino a quando può essere esercitato e con modalità più cooperative e più umane. E ciò anche perché, quando l’alleanza terapeutica, invece, non funziona – ipotesi plausibile, anche se si spera sempre che non capiti – non può costituzionalmente che prevalere il diritto all’autodeterminazione del paziente. È costituzionalmente obbligato che sia così. (Applausi dei senatori Buemi, Campanella, Ichino e Repetti).
Quindi è soprattutto chi si batte in nome dell’alleanza terapeutica che dovrebbe apprezzare il disegno di legge al nostro esame, il quale aiuta tale alleanza. Questo disegno di legge porta chiarezza normativa, aiuta i medici e può soprattutto contribuire a migliorare la vita dei malati e – cosa non meno importante – la cultura dei diritti.
Per questi motivi il Gruppo per le Autonomie, PSI-MAIE annuncia il suo voto favorevole al provvedimento. (Applausi dai Gruppi Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE e Misto).
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 10 settembre 2016 con il titolo “Costituzione. Si passa dal diritto alla politica.”)
Giunti alla fine del “decalogo” sulla riforma costituzionale, si impongono alcune considerazioni complessive. Guardando al funzionamento delle nuove regole, si può dire che nel complesso esse siano riconducibili a quattro grandi categorie.
La prima comprende la costituzionalizzazione di regole che si sono sedimentate nella prassi, o sono il frutto della giurisprudenza costituzionale, o di proposte dottrinarie, o che infine sono condivise in modo più o meno trasversale nel panorama politico. Si pensi al superamento del bicameralismo perfetto, alla nuova disciplina dei decreti legge, al procedimento a data certa, all’abolizione del CNEL, al rapporto di fiducia, ai diritti delle opposizioni, alla prescrizione della maggioranza assoluta della Camera per deliberare lo stato di guerra, alla differenziazione delle competenze legata alla virtuosità delle Regioni.
La seconda categoria comprende innovazioni frutto di buone intenzioni ma non sempre riuscite sul piano tecnico. Ciò soprattutto perché la volontà di limitare l’intervento a due aspetti principali (bicameralismo e rapporti Stato-Regioni) ha impedito un intervento strutturato, e ha talvolta appesantito il drafting (come nel caso dei procedimenti legislativi, passati da uno a quattro). Molte di queste regole sono state poi il frutto di difficili compromessi politici, come nel caso della legislazione popolare e del referendum, o della elezione (indiretta ma non troppo, art. 57 c. 5) dei senatori.
Una terza categoria di norme va ascritta alla debolezza della politica e alla sua principale conseguenza, il populismo. Si pensi, per il primo caso, alla previsione del controllo preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali o alla cosiddetta abolizione delle Province, e per il secondo alla previsione del dovere dei parlamentari di partecipare alle sedute dell’assemblea e ai lavori delle commissioni (art. 64 c. 6): un obbligo implicito come per ogni altro lavoro, e oltretutto inutile perché non sanzionabile.
Vi sono infine le regole frutto di diagnosi sbagliate rispetto alla natura del problema da risolvere. Un esempio è la competenza concorrente rispetto alla conflittualità tra Stato e Regioni e più in generale la mancanza di una visione chiara sul rapporto tra centro e periferia in un Paese complesso come l’Italia, che porta con la stessa leggerezza prima ad infatuarsi del “federalismo”, poi a ritenere le Regioni la causa di ogni inefficienza, pensando di poter governare tutto da Roma. Altro esempio è il mito della navetta parlamentare: l’inefficienza del sistema sarebbe prodotta dal fatto che le leggi vanno avanti e indietro tra le due Camere, ma i dati dicono che la gran parte delle leggi sono esaminate in pratica da una sola Camera e approvate dall’altra senza modifiche: le leggi che hanno almeno tre letture sono poche (meno di un terzo) e generalmente le più delicate, e forse su queste non è sbagliato che vi sia una riflessione maggiore.
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 3 settembre 2016 con il titolo “Risparmi, CNEL e province”)
Come più volte ricordato, i pilastri della riforma sono da un lato la modifica del bicameralismo e dall’altro la configurazione di un nuovo sistema di relazioni tra Stato e Regioni. Ciò nonostante, vi sono anche altri aspetti minori, alcuni dei quali molto pubblicizzati nel dibattito rispetto alla loro portata reale, altri invece sicuramente importanti ma assai meno noti.
Tra i primi vi sono la riduzione dei cosiddetti costi della politica, l’abolizione del CNEL e la soppressione delle Province. Sul “contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni”, che appare vistosamente, insieme alla “riduzione del numero dei parlamentari” nella rubrica della legge costituzionale su cui si terrà il referendum, gli interventi sono tre: a) la riduzione (da 310 a 100 o poco più) dei senatori, con relativa soppressione delle indennità (attualmente l’8% dei costi complessivi del Senato); b) la “integrazione funzionale” delle amministrazioni di Camera e Senato prevista dall’art. 40 c. 3 della legge di riforma, per ridurre duplicazioni e c) la discussa previsione (art. 40 c. 2) secondo cui “non possono essere corrisposti rimborsi o analoghi trasferimenti monetari recanti oneri a carico della finanza pubblica in favore dei gruppi politici presenti nei Consigli regionali”: una disposizione detta “taglia-portaborse” che però può anche compromettere il funzionamento dei Consigli stessi, oltre a comprimerne sicuramente l’autonomia (da notare che si applica anche alla Regioni speciali).
L’abolizione del CNEL elimina un organo che mai ha svolto il ruolo pur importante che la costituzione gli ha affidato. Sempre poche sono state le sue iniziative legislative (in media una all’anno), raramente poi giunte ad approvazione, ma certo si tratta di un’istituzione figlia di un’altra epoca che tuttavia ha prodotto molti lavori interessanti. I suoi dipendenti saranno trasferiti alla Corte dei conti ed un commissario gestirà la liquidazione del patrimonio immobiliare.
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 27 agosto 2016 con il titolo “La realtà delle regioni speciali”)
Per le Regioni ordinarie la riforma introduce una complessiva forte centralizzazione, pur consentendo un maggiore potenziale di differenziazione tra le diverse Regioni. Per quelle speciali, invece, l’autonomia è garantita e ulteriormente rafforzata, aumentandosi così di molto la distanza (già da tanti criticata) tra le Regioni ordinarie e quelle speciali.
Il comma 13 dell’art. 39 della legge costituzionale (dunque una disposizione transitoria) stabilisce che “le disposizioni di cui al capo IV della presente legge costituzionale (dunque i nuovi articoli 114-126 della Costituzione) non si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla revisione dei rispettivi statuti sulla base di intese con le medesime Regioni e Province autonome”. La formulazione è contorta e frutto di lunga mediazione parlamentare. Essa significa in sostanza che le nuove regole (che indubbiamente ridimensionano i poteri delle Regioni ordinarie) non si applicano alle Regioni speciali. Né si applicheranno mai, perché con la prevista “revisione dei rispettivi statuti” saranno i nuovi statuti a definire in dettaglio le competenze delle Regioni autonome. Il contenuto di tale revisione è affidato alla negoziazione tra la singola Regione speciale e lo Stato. Ciò che la disposizione non spiega è come tale negoziazione della avvenire. Per lo Stato pare evidente per analogia che il soggetto negoziatore sarà il Governo: il Parlamento potrà solo accettare o bocciare l’intesa raggiunta. Per le Regioni non è stabilito chi debba negoziare. Ma soprattutto non è specificata la portata giuridica della prevista intesa: nel nostro ordinamento le intese sono atti concordati, per cui il veto di una parte porta alla mancata approvazione. Ciò significherebbe che (come per le disposizioni finanziarie di molti statuti speciali) senza l’intesa non si modifica nulla. Per contro, gli statuti speciali sono leggi costituzionali, sulle quali l’ultima parola, al termine di un procedimento rafforzato di approvazione, spetta al Parlamento, unico titolare del potere di revisione costituzionale. Vi è dunque chi ritiene che l’intesa non possa rappresentare un veto assoluto, ma che vada procedimentalizzata, e regole sul punto andranno approvate a seguito della riforma costituzionale. Resta il fatto che attualmente l’intesa non è prevista e il Parlamento potrebbe unilateralmente modificare d’imperio gli statuti speciali (ferme restando le garanzie internazionali, come l’accordo Degasperi-Gruber), e quindi qualsiasi forma assuma l’intesa si tratta di un rafforzamento giuridico dell’autonomia speciale.
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 20 agosto 2016 con il titolo “La realtà delle regioni ordinarie”)
Il secondo pilastro della riforma costituzionale, accanto alla modifica del bicameralismo, riguarda i rapporti tra Stato e Regioni. L’intento dichiarato è di “rimuovere le incertezze, le sovrapposizioni e gli eccessi di conflittualità che si sono manifestati a seguito della riforma del 2001”. Di quella modifica costituzionale si propone ora una sostanziale ‘controriforma’, ridisegnando la distribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni ordinarie (tutto questo non vale per le speciali, come vedremo).
Il nucleo della riforma consiste nell’abolizione delle competenze legislative concorrenti, in cui lo Stato definisce i principi e le Regioni le regole di dettaglio. Queste competenze, attualmente riguardanti molte ed importanti materie (alcune delle quali fortemente contestate, come l’energia o il coordinamento della finanza pubblica), sono ritenute dal legislatore la causa principale dei conflitti tra Stato e Regioni dopo la riforma del 2001 e vengono pertanto quasi completamente trasferite nella competenza esclusiva dello Stato. Le materie esclusive dello Stato vengono così quasi raddoppiate nel numero, arrivando a oltre 50, ed estese nella sostanza, includendo tematiche fondamentali come le disposizioni generali e comuni in tema di tutela della salute, ordinamento scolastico, tutela del lavoro e formazione professionale, governo del territorio, ed altre.
Riuscirà la riforma a ridurre i conflitti sull’attribuzione delle competenze? L’enorme aumento di tali conflitti dopo il 2001 si è concentrato nei primi anni, per poi stabilizzarsi una volta che la Corte costituzionale ha definito (dando quasi sempre ragione allo Stato) l’ambito delle diverse competenze. Inoltre, questi conflitti derivano per il 75% da ricorsi dello Stato contro leggi regionali, il che significa che è lo Stato a bloccare l’iniziativa regionale, non viceversa. E soprattutto molte competenze riguardano materie trasversali e di portata amplissima (ad es. l’ordinamento civile o il coordinamento della finanza pubblica), già usate pervasivamente dallo Stato. Il nuovo sistema espande la competenza esclusiva dello Stato ma introduce anche una lista di competenze regionali e mantiene la competenza regionale su tutte le materie residuali, cioè non attribuite allo Stato, che in linea teorica potrebbero essere significative e comunque richiedere una co-legislazione (ad es. industria, agricoltura, artigianato, ma anche paradossalmente la circolazione stradale…). La competenza concorrente rientrerebbe in ogni caso dalla finestra visto che in molte materie lo Stato può emanare solo “disposizioni generali e comuni” o “disposizioni di principio”: cambia la terminologia rispetto alle attuali “norme generali” e “principi fondamentali” ma non la sostanza. Insomma, a meno che le Regioni non rinuncino del tutto al proprio potere legislativo, i conflitti non spariranno, anzi.
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 10 settembre 2016 con il titolo “Costituzione. Si passa dal diritto alla politica.”)
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 3 settembre 2016 con il titolo “Risparmi, CNEL e province”)
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 27 agosto 2016 con il titolo “La realtà delle regioni speciali”)
(pubblicato sul quotidiano Alto Adige del 20 agosto 2016 con il titolo “La realtà delle regioni ordinarie”)
Francesco Palermo 