Verfassungsreform in Italien: der entscheidende Schritt

Senato (veröffentlicht am 13. Oktober 2015 auf http://www.verfassungsblog.de/verfassungsreform-in-italien-der-entscheidende-schritt/#.Vh4D1uztlBd)

Der Reformwind weht durch die Gemäuer des italienischen Senats. Das ansonsten eher lethargiegeplagte Land erlebt gerade den umfangreichsten und ambitioniertesten Prozess zur Reform seiner Verfassung seit Beginn der Republik. Bei keiner anderen genehmigten Verfassungsänderung wurde nämlich eine so große Anzahl an Aspekten und Artikeln revidiert. Ein vergleichbares Ausmaß hatte lediglich jene, die 2005 von beiden Kammern genehmigt, schließlich jedoch beim Verfassungsreferendum am 25. und 26. Juni 2006 abgelehnt wurde. Und kein verfassungsändernder Gesetzentwurf hat die Regierungsform so grundliegend verändert, wie es der derzeitig behandelte machen würde, der am 13. Oktober in dritter Lesung im Senat genehmigt wurde und in den kommenden Wochen in vierter Lesung in der Abgeordnetenkammer diskutiert werden wird. Wird der Gesetzentwurf nicht von zwei Dritteln des Parlaments genehmigt, kann er einem bestätigendem Referendum unterzogen werden. Dieses Referendum wird voraussichtlich im Herbst 2016 stattfinden, da es nicht nur von der Opposition, sondern auch von der Mehrheit als Legitimationsinstrument verlangt wird.

Kernpunkt der Verfassungsänderung ist der Senat, der zu einer kompetenzarmen Zweitkammer werden soll. Italien, dessen perfektes Zweikammersystem ein nicht mehr zeitgemäßes Unikum ist, folgt somit der Tendenz der schwachen Zweitkammer. Bisher unterschieden sich die beiden Kammern des italienischen Parlaments kaum. Die Vertreter beider Kammern wurden zum selben Zeitpunkt direkt gewählt, mit einem mittlerweile als verfassungswidrig erklärtem Wahlrecht (das neue Wahlgesetz wurde im Mai 2015 verabschiedet, Nr. 52/2015). Außerdem verfügt der Senat in seiner derzeitig noch aktuellen Form über nahezu identische Kompetenzen wie die Abgeordnetenkammer und verzögert durch dieses Doppeldasein die Gesetzgebung ungemein.

Dass die Sehnsucht nach einer Senatsreform in Italien seit Jahren ein Dauerbrenner ist, erscheint daher mehr als nachvollziehbar. Das Entscheidungssystem, das sich in den vergangenen Jahrzehnten entwickelt hat, ist schwerfällig, träge und ineffizient. Entscheidungen werden meist auf die lange Bank geschoben, und nichts erscheint einfacher als sich in wenig konstruktiver Obstruktion zu üben. Auch in der gerade abgeschlossenen dritten Lesung im Senat haben die Oppositionspolitiker den Kampf gegen die Mühlen des Reformwindes aufgenommen und versucht, mit einer Flut von Abänderungsanträgen die Böen zu bremsen. Vor allem Senator Roberto Calderoli, der mit 82 Millionen (!) Abänderungsanträgen einen Weltrekord für sich verzeichnen konnte, hat den Senat auf die Grenzen seiner Existenz hingewiesen.

Obwohl es die Arbeit im Plenum erschwert, ist die Obstruktion für die Oppositionen die einzige, wenngleich harmlose Waffe, die die Mehrheit und die Regierung zum Dialog zwingt. Von dieser Umstruktierung des Senats und der Überwindung des perfekten Zweikammersystems verspricht sich die Regierung in erster Linie eine Vereinfachung dieses schwerfälligen Entscheidungsprozesses. Dass ausgerechnet bei dieser Verfassungsänderung, die sich an die Richtschnur der Vereinfachung hält, ein Text zustandekommt, der eine Unmenge an Querverweisen enthält und verschachtelter und komplexer nicht sein könnte, ist wohl Ironie des Schicksals. Als Beispiel sei allein Art. 70 der Verfassung zum Gesetzgebungsverfahren erwähnt: in der derzeitigen Verfassung besteht er aus neun Wörtern und wird in Zukunft fast 400 umfassen.

Hinter den Worthülsen der dringenden Notwendigkeit von Vereinfachung, effizienten Entscheidungen und finanziellen Entlastungen des Parlaments verbergen sich aber auch Abstriche. Statt die Regionen und die lokalen Körperschaften als politisch relevantes Gegengewicht zu betrachten, wird im Sinne der Vereinfachung eine stärkere Konzentration der endgültigen Entscheidungsmacht für die Regierung und die Abgeordnetenkammer angestrebt. Die Zweifel an der Vorstellung, dass ein derartig komplexer und inhomogener Staat wie Italien von Rom aus bis in die entlegenste Insel und das hinterste Tal zentralistisch regiert werden soll, sind durchaus plausibel.

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Revisione della Parte II della Costituzione – Verfassungsreform

La senatrice Anna Finocchiaro in una foto del 7 novembre 2014. ANSA / MATTEO BAZZI

La senatrice Anna Finocchiaro in una foto del 7 novembre 2014.
ANSA / MATTEO BAZZI

Iniziata la terza lettura della riforma costituzionale in Senato. Una chiara e precisa spiegazione del testo e della situazione attuale è contenuta nella relazione della Presidente Finocchiaro.

Im Senat hat die dritte Lesung der Verfassungsreform begonnen. Die Präsidentin des Verfassungsausschusses, Anna Finocchiaro, erklärt im folgenden Beitrag mit klaren Worten den Text und schildert den bisherigen Iter sowie den aktuellen Stand der Reform.

 

7 luglio 2015

DDL COST. 1429-B

(REVISIONE DELLA PARTE II DELLA COSTITUZIONE)

relazione della Presidente Anna Finocchiaro

Il disegno di legge di riforma della Parte II della Costituzione è stato approvato in prima lettura dal Senato l’8 agosto del 2014, dopo un ampio dibattito che, nel corso dei mesi, si era arricchito di numerosi contributi. Ricordo, in proposito, che l’esame in Commissione fu preceduto da un’articolata indagine conoscitiva, durante la quale furono invitati in audizione rappresentanti delle istituzioni, delle organizzazioni economiche, ma soprattutto un numero significativo di esperti, in gran parte costituzionalisti.

Presso la Camera dei deputati, l’esame del progetto di riforma costituzionale ha avuto inizio l’11 settembre 2014 e si è concluso, anche in quella sede dopo un’approfondita discussione, il 10 marzo di quest’anno.

Poiché il testo è stato modificato in diversi punti durante l’esame presso l’altro ramo del Parlamento, il Senato è chiamato ad una terza lettura, sempre nell’ambito della prima deliberazione, secondo le procedure di revisione previste dall’articolo 138 della Costituzione.

Gli aspetti più qualificanti del progetto di riforma hanno riguardato, come è noto, il superamento del bicameralismo paritario e il tema del riparto di competenze legislative tra lo Stato e le Regioni e l’assetto complessivo del sistema delle autonomie locali.

Per quanto concerne il primo tema, possiamo tutti constatare che, all’esito delle due letture parlamentari, è confermata la scelta di superare il bicameralismo paritario e di escludere il Senato dal circuito fiduciario.

La riforma del modello parlamentare bicamerale, nella prospettazione che ha finora assunto durante questo iter di revisione, si indirizza su tre linee di intervento che, pur strettamente connesse sul piano logico, possono essere tenuto distinte da un punto di vista argomentativo: la natura del Senato, la sua composizione, le funzioni che è chiamato a svolgere nell’ordinamento.

Mi soffermerò quindi, in primo luogo, sugli articoli 55, 57 e 70 della Costituzione, così come modificati nel corso del procedimento parlamentare di revisione, con particolare riguardo alle modificazioni apportate dalla Camera dei deputati.

Il nuovo articolo 55, quinto comma, della Costituzione definisce la natura della seconda Camera, affermando che essa rappresenta le istituzioni territoriali. Tale formula, contrapposta all’altra, contenuta nel secondo comma (ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione) è fondamentale per comprendere l’intento riformatore.

Essa rinvia al tema della rappresentanza e dei sui possibili canali, evocando un dibattito che affonda le sue radici nei lavori dell’Assemblea costituente e che richiama espressamente, in ragione delle intime connessioni alle quali ho fatto riferimento, la composizione e le funzioni del Senato.

D’altra parte, la formula presente nell’articolo 57 della Costituzione attualmente vigente (Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale) reca impressa una traccia significativa, che pure non trovò una compiuta realizzazione, della feconda e articolata discussione che animò il dibattito dei costituenti sul ruolo della seconda Camera nel sistema parlamentare e sulla opportunità che questa offrisse un diverso canale di espressione della rappresentanza e un diverso metodo di selezione della classe politica.

La classica rappresentanza indifferenziata avrebbe dovuto coniugarsi con la rappresentanza di altre categorie di interessi, in particolare quelli riconducibili ai territori, in coerenza con le istanze regionalistiche che, in seno all’Assemblea, avevano trovato un consenso ampio e trasversale.

È a tutti noto il contributo offerto da Costantino Mortati, in numerosi suoi interventi, in favore di una forma di rappresentanza che si adeguasse alla complessità della struttura dello Stato moderno e riflettesse questa nei suoi aspetti più significativi. Ricordo in proposito due articoli dell’insigne giurista: il primo Il potere legislativo: unicamerale o bicamerale, pubblicato in Realtà Politica  il 16 maggio 1946; il secondo, pubblicato su Cronache sociali il 30 settembre 1947, con il titolo La seconda Camera.

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Decidere senza approfondire. – Entscheidungen ohne Vertiefungen

Un piccolo esempio di come si utilizza il tempo in Parlamento. Prima se ne abusa per sterili polemiche, poi non ne resta per approfondire temi complessi, come nel caso della democrazia partecipativa, su cui si è votato senza un minimo di approfondimento e, per molti, di contezza dello stesso concetto. Vale per quasi tutto, e dimostra come il Parlamento non sia strutturalmente in grado di produrre riforme di buona qualità.

Ein kleines Beispiel dafür, wie im Parlament mit dem Faktor Zeit umgegangen wird: Entweder wird sie für sterile Polemiken schlicht vergeudet oder man bekommt gar keine Zeit zugesprochen, wie im Falle vom so einem wichtigen Thema, wie es die partizipative Demokratie ist. Dabei hätten sich gerade solche Argumente eine Vertiefung und eine Diskussion verdient. Diese traurige Tatsache beweist einmal mehr, dass das Parlament nicht der ideale Ort ist, um gute Reformen auszuarbeiten.

Verfassungsreformen und Neozentralismus: Es braucht jetzt starke Argumente für den Schutz der Autonomien

In der heutigen Sitzung des Senats wurde der Verfassungsgesetzentwurf zur Einsetzung des Komitees für die Verfassungsreformen in zweiter Lesung verabschiedet. “Diese Abstimmung ist ein Meilenstein im Reformprozess. Wenn auch die Kammer den Text annehmen sollte, dann kann mit der inhaltlichen Diskussion begonnen werden.” Letzthin sind im Parlament neue zentralistische Vorstöße zu vernehmen, “denen wir, da wir nicht auf eine Logik der zahlenmäßigen Kraftverhältnisse bauen können, mit präzisen und starken Argumenten entgegentreten müssen. Wir können durchaus auch zeigen, wie wichtig die Sonderautonomien für die Wiederbelebung des Landes sind.”
Im “Komitee der 42” werden sehr wahrscheinlich zwei Südtiroler Parlamentarier vertreten sein, ein Abgeordneter und ein Senator, “was als gutes Vorzeichen gewertet werden kann, um unserer Stimme in diesem lange erwarteten Reformprozess der Verfassung Gehör zu verschaffen”.

via senderbozen.rai.it: “Der letzte Senator – Francesco Palermo über die Verfassungsreform”

(ab Minute 7:18) Francesco Palermo spricht im Interview mit Ulrike van den Driesch über die anstehende Verfassungsreform: “Ziel ist es, aus dem Senat eine Kammer der Regionen zu schaffen, und ja, ich bin dafür, den Senat in dieser Form aufzulösen. Mein Ziel wäre es – so wie ich das immer gesagt habe -, der letzte Senator im Wahlkreis Bozen-Unterland zu sein. Wir werden sehen, ob das Vorhaben gelingen kann.”

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Die Kernfragen im Fall Berlusconi und die alltägliche Arbeit im Parlament

Die politische Debatte in Rom dreht sich rund um den möglichen Amtsverfall von Silvio Berlusconi als Senator. Francesco Palermo umreißt kurz, aus rechtlicher Sicht, die Kernfragen im Fall Berlusconi. “Das Problem darf nicht auf Grundlage einer Alternative zwischen Stabilität oder Rechtsstaatlichkeit gestellt werden, weil die Letztere als Voraussetzung für Erstere dient.” Die Arbeit von Francesco Palermo konzentriert sich in diesen Tagen vor allem auf die Themen der Tagesordnung des Verfassungsausschusses: “Ich beschäftige mich mit Kulturgütern, mit dem neuen Straftatbestand der Folter und dem Wahlgesetz. Es muss weitergearbeitet werden und man darf sich nicht von den Alltäglichkeiten der politischen und journalistischen Debatte beeinflussen lassen.”

Nach der Sommerpause: Francesco Palermo über die Prioritäten der kommenden Monate

Trotz der Sommerpause in der zweiten Augusthälfte blieb die Politik “hinter den Kulissen” aktiv. Francesco Palermo hebt die Prioritäten der kommenden Monate hervor, sowohl auf staatlicher als auch auf lokaler Ebene. Ganz oben stehen mit Sicherheit die Reformen der Verfassung und des Wahlgesetzes. Auf lokaler Ebene geht es um die Einsetzung der Konvention für die Reform des Autonomiestatuts, die Normalisierung des Tonfalls in Fragen der Toponomastik und die Verhandlungen rund um die neuen Finanzbeziehungen zwischen Staat und Land. “Es ist notwendig, klare und erreichbare Ziele zu setzen, um sie Schritt für Schritt umsetzen zu können.”

“Decreto del fare”: Interviene Francesco Palermo

Francesco Palermo interviene in aula sul decreto “del fare”, evidenziando i punti critici sotto il profilo del metodo e della tecnica legislativa.  “Questo decreto è un eccellente esempio di come non dovrebbero essere scritte le leggi e della necessità di procedere a profonde riforme nel sistema decisionale”. Fare il legislatore è un grande onore ma anche una gran frustrazione quando ci si confronta con provvedimenti di questo tipo. Nonostante tutte le perplessità che questo metodo suscita dal punto di vista costituzionale, non vi sono provvedimenti alternativi e occorre sperare che le varie ed eterogenee misure contenute nel decreto aiutino davvero il Paese a ripartire.